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稅務部門近期持續部署糾治“開票經濟”。毋庸置疑，這件事方向上并沒有爭議：該打擊的，當然要打擊。但是怎么打，需要認真研究、謹慎處理和有效推進。成熟的治理，需要精細的平衡，需要政策引導、執行精準、爭議補救的多重體系。

國家稅務總局已經充分識別了風險，正面和負面清單也揭示了風險的表象。然而表象總結的核心意義在于總結和引導，卻不是執法的依據和基礎，精準的打擊需要做的，是把虛假交易、空殼經營、票貨分離、循環開票這些違法行為進一步在風險引導基礎上識別出來，依法處置；與此同時，也要給真實交易、合法經營以及新業態發展留下應有空間，把“開票經濟”慣用的手段和方式與“開票經濟”的實質性危害區分開，不能把所有與“開票經濟”具有相同或類似外觀形式的業態不經深究就“一竿子打死”，也不能因為某類業態“可能具有開票經濟的風險”就避之不及，或直接禁止“以絕后患”。

這是因為，發票已經成為了我國經濟中重要的一環，雖然“以票控稅”的制度本身仍然有待進一步的討論，但不可否認的是，發票作為交易的重要憑證在我國的整體經濟管理和稅收治理中發揮著重要作用。正是因為如此，“開票經濟”的危害巨大；也同樣是因為如此，打擊的擴大也非常容易對經濟本身造成一定的傷害。

一、“開票經濟”對經濟和稅收管理存在明顯危害，打擊理所應當

“開票經濟”的問題，從來不只是幾張發票那么簡單，根源在于一些地方的發展邏輯出了偏差。發票本是為了服務真實經營；但在某些地方，它們卻被異化成了“做數字”的工具。于是，違規返還、空殼招商、循環開票、相互開票之類的做法也就跟著冒了出來。

表面上看，這套玩法確實能把數字做得很好看；但只要稍微往下看一層，就會發現問題并不小。它侵蝕的不是某一個環節，而是整個稅收治理和市場秩序的基礎：稅基被掏空，資源被錯配，企業競爭被扭曲，經濟數據空心化，稅源被不當集中，守規矩的人反而吃虧，真正做產業、做業務、做長期經營的企業，反倒成了被擠壓的一方。再往深一點說，這種做法傷害的還不只是稅收收入，更是稅收法治的公信力。

所以，對“開票經濟”進行治理是毫無疑問的。尤其是在建設全國統一大市場、糾治“內卷式”競爭的大背景下，如果仍然允許虛假交易、空殼經營、票貨分離長期存在，那就等于默認“劣幣”對“良幣”的排擠，縱容對稅收管理秩序和地方財政平衡的破壞。從這個意義上說，打擊“開票經濟”并不是為了把市場管死，恰恰相反，是為了給真實交易、真實產業和正常納稅秩序騰出空間。

由此可見，為了真正有效打擊“開票經濟”，必然需要明確一點——打擊“開票經濟”的實質是打擊以發票為載體的虛假經濟。就像增值稅發票的管理開始走向實質性地關注交易真實性和對交易鏈條上國家稅款的現實影響一樣，打擊“開票經濟”的核心重點不僅在于規范開票，雖然這也是重要目標，但核心在于對虛假交易的全面遏制，包括各種情形下產生的虛假交易。

二、被卷入“開票經濟”討論的某些業態，并不當然全部屬于應予打擊的對象

違規招商引資和“開票經濟”比較集中的領域，往往有幾個共同特征：輕資產、鏈條長、用票頻繁、容易出現空殼主體，地方上還常常伴隨返稅激勵。也正因為如此，網絡貨運、靈活用工、大宗商品托盤交易這些業態，很容易在治理過程中被一并盯上，加之此類業態在過去的確屬于稅務風險高發領域，往往被貼上“高風險”的固定標簽。

但問題恰恰就在這里，不能因為某些違法行為借用了這些業態的外殼，或者業態中的部分企業利用了此前相對寬松的政策從事違法犯罪活動，就把業態本身推定為屬于“開票經濟”的范疇。業態是業態，企業違法是違法，即使違法現象普遍存在也不可直接等同。真正該打擊的，是虛構交易、偽造鏈條、異化平臺功能的行為；而不是把平臺化、鏈條化的業態直接跟“開票經濟”甚至稅收違法畫等號。畢竟，這些業態的存在總有其商業上的合理性，它們不是只能用來從事發票違法行為或“注水”行為的，大量企業是基于真實的商業需求和業務存在的，即使存在部分企業的違法行為或者可能被違法犯罪分子利用，也不是行業的真實全貌。

以網絡貨運為例，這種模式之所以能夠在市場上存在，是因為它確實回應了中國物流行業長期存在的現實問題：主體小、分布散、組織弱，信息不對稱嚴重，車輛空駛率高，交易成本偏高。在這樣的行業結構下，平臺整合本來就是提高匹配效率、降低物流成本、改善組織能力的一種現實路徑。換句話說，網絡貨運之所以存在，是因為市場本來就需要它，而且對國家降低物流成本有著重要意義。隨著互聯網征管模式的加強，包括軌跡管理和支付管理的雙重強化已經逐漸促使相關行業走向正軌，事實上，相應的交易存在合規化運行的空間和基礎。

靈活用工也是一樣。近些年，確實有一些違法主體打著“靈活用工”的旗號，做的卻是“靈活開票”的生意，這當然應當嚴肅處理。但如果因此就把靈活用工整體視為問題模式，也難免有“一刀切”之嫌，且顯然與國家保障和鼓勵新就業形態的宏觀社會政策相違背。一個簡單而直接的判斷是，在全社會靈活就業人數已達億級規模的當下，不可能所有的靈活用工平臺上都沒有真實的用工場景和交易。當然，作為一個新業態，其存在的挑戰也是巨大的，包括勞動關系、稅收管理、支付管理都有進一步完善的空間。然而，靈活用工在滿足基層藍領群眾的就業需要上仍然有不可替代的作用，不能因為個別平臺違法，便把所有靈活用工安排都納入“先懷疑、后審判”的治理邏輯。

三、“誤傷”產生的危害可能不亞于“開票經濟”本身

實際上，“規則性禁止”和“結果性禁止”一直都是一個制度經濟學問題。前者把所有可能導致危害后果的行為或形式一律“先禁止后審查”甚至“只禁止不審查”，在一些特定具有高度危險性的行為規制上，無疑具有正當性基礎和高效率的結果。但若規則性禁止產生的負面作用顯著超出了效率上節約帶來的價值，則其合理性就會顯著下降，監管就應當轉向對危害結果是否存在、實際危害大小的精準審查，或者說結果性禁止的精準監管，就變得更有必要。其實，這也是近年來稅收征管從事前審核逐漸轉向事后管理的原因，以此打開經濟的活力，用稅收征管實現制衡而不是阻止交易。

實踐中，在此次打擊“開票經濟”之前，部分地區對靈活用工平臺和網絡貨運平臺普遍采取降低開票額度，甚至將開票額度降為1萬元的監管措施，近來相關措施更是存在進一步擴大的趨勢，造成對平臺運營的實質禁止結果。然而長遠來看，失去平臺的結果是市場效率的降低，對稅務機關而言，也會面臨比平臺更分散、更隱蔽的虛開發票和隱匿收入；而另一方面，平臺上可承接業務的萎縮或平臺費用的提升，將可能嚴重影響零工、個體司機這些基層藍領群體的收入甚至生計。

又以大宗商品貿易為例。一旦一條漫長交易鏈條上個別環節的托盤交易被認定為“虛增交易環節”，根據不同地區稅務機關的執法實踐，基于虛開、虛受發票產生的道道環節進項轉出可能對上下游多個環節產生鏈條式的影響，甚至產生全鏈條道道環節征稅的結果，使得市場交易成本甚至遠高于營業稅時代。就在這篇文章草就的同時，已有媒體反映，針對“循環開票”等問題的稅務檢查在某些地方已經使一些重要的大宗金屬交易市場出現交割困難、業務暫停。也許相關市場中的確存在虛假交易進行融資或者其他不正常的經濟行為，但是直接掐斷流動性的方式還是難免容易造成市場的擾動，造成對市場信心的影響。此類要素市場的流動性萎縮或者停擺對全市場的潛在影響是值得審慎評估和預判的。

從另一方面看，刑法的稅收征管犯罪法則從形式到實質的變化就可以作為一個重要的借鑒和參考。法釋[2024]4號確立了將“騙抵稅款目的”和“因抵扣造成國家稅款被騙損失”作為虛開增值稅專用發票行為罪與非罪的司法審查標準，否定了以往虛開犯罪是“行為犯”“危險犯”的觀點，將單純的“假自營真代理”從騙取出口退稅的罪狀中刪去。這些變化反映的監管理念轉變正是對行為的管制應當深入考量相關的目的和結果，盡管這樣肯定是更加復雜和困難的。

四、合理區分、精準打擊，“以數控稅”逐步代替“以票控稅”，漸進完善制度體系

一方面，依法治稅在任何時候都是原則和基礎；另一方面，打擊“開票經濟”需要從嚴從快，這兩者從來都不是矛盾的。在打擊和治理中，一方面從嚴把握管理口徑，另一方面則要在個案處理中合理確認事實，理順法律關系，再最終決定處理方式和結論。例如，零工平臺是否對應有真實的用工場景，個人所得稅是否足額扣繳，網絡貨運平臺是否存在事后掛單，是否不當借由地方稅收返還政策吸引異地稅源，供應鏈托盤交易在全鏈條角度是否實質造成了國家稅款損失，這些問題都是決定這些風險業態是否應作為“開票經濟”被打擊的關鍵因素。越是在治理壓力較大的時候，越要堅持這一點。因為法治的價值，不只是“能打”，更在于“打得準、打得穩、打得服”。

特別對于平臺經濟而言，進一步擁抱技術和數據優勢的稅收征管模式，通過借力平臺企業的數據優勢降低精準監管的成本，如同此前國家稅務總局在信息收集上的努力一樣，更具有合理性。在此基礎上，對平臺企業，與其一打了之，不如發揮平臺企業依法報送從業人員涉稅信息的作用，在逐步推進整體合規的基礎上對業務和發票采取寬松的管制態度，變事前約束為事后監管。

長遠來看，杜絕“開票經濟”，除了嚴格征管外，還應依靠制度的系統性完善，逐步降低對發票的管理性依賴。例如，考慮將零工個人的勞務所得、個體司機的經營所得納稅地點由扣繳義務人、平臺所在地轉變為實際勞務發生地，從根本上克服利用平臺向稅收洼地不當集中稅源的財政平衡問題。

五、以依法行政為基礎，避免“誤傷”的著力點在于執法方式與權利保障

依法行政、依法治稅，是建設法治政府、推進國家治理現代化的題中應有之義。從經濟發展整體要求看，法治化的稅收監管是穩定市場預期、增強經營主體信心的基石。放到稅收征管領域，經濟發展的平衡要求來自于依法治稅從而降低企業經營中的不確定性。習近平總書記強調，法治是最好的營商環境。在打擊“開票經濟”的過程中做到合理區分、精準打擊，正是將習近平法治思想貫徹落實到稅收治理實踐的具體體現。因此，避免“誤傷”不是對打擊“開票經濟”的稀釋，而是對這項工作的法治化升級。這一要求，對應著在實際管理中能夠對不同業態、不同交易鏈條、不同主觀狀態作出實質區分，既不讓違法者逍遙法外，也不讓合規者無辜受困。

首先，避免運動式執法，避免在專項治理出現“口徑放大”“范圍外溢”的情況。這就要求在具體的行政措施和行政處罰中，區分風險信息和最終證據，以事實為依據法律為準繩進行處理；證據必須經查證屬實，方可作為認定案件事實的根據。稅收大數據、風險模型、行業畫像都很重要，但這些工作的功能主要是發現風險，不是直接替代證明。否則，技術治理就容易變成技術先定性、程序再補票，從而導致擴大化處理。

其次，依法采取限制性監管措施，慎用“降低發票額度”的監管手段。基于發票對企業正常經營的重要性，將發票額度降低到極低水平實則等同于限制甚至禁止企業經營，其對企業的殺傷力不亞于市監部門吊銷營業執照。無論將其法律性質理解為行政許可的撤銷還是處罰（我們將另文討論），其對正常經濟活動產生的重大影響都是不可否認的。正因如此，從依法行政的角度，降低發票額度應當適用與行政處罰等同的嚴格法律程序和對事實證據的嚴格要求，不能僅以潛在風險為由限制發票，并應賦予納稅人充分陳述申辯權利。

再次，應當充分鼓勵稅企溝通，允許和鼓勵企業采用多種法律方式提出意見和解決爭議。稅企之間并不是天然對立關系，在發票管理中，有大量的爭議并非產生于惡意違法，主要是企業自身合規能力的限制以及過往經驗和水平不足，或者雙方對交易實質理解不同、對政策適用邊界認識不同、對證據充分性把握不同，這些原本都能夠通過有效溝通解決。通過有效溝通、復議、訴訟等法定程序解決分歧，本身就是法治的應有之義。

在當前的經濟形勢下，保持經濟活力，避免因過度監管抑制正常經營尤為重要。在打擊“開票經濟”勢在必行而且正當其時的情況下，就更加需要在法治框架下守住邊界，才能讓真實交易、合法經營和新業態發展獲得應有的空間。例如，稅務總局近期發布的納稅人合規開具發票正負面清單，表現出了很好的政策導向。它通過條目化方式為納稅人劃定“標準線”和“警戒線”，有助于統一預期、降低違規風險、提升合規意識。但也應當認清其法律屬性：這是合規引導工具，而不是執法依據，更不對應處罰措施。換言之，清單可以幫助識別問題、提示風險、統一口徑，但如果要對具體企業作出處理，仍然必須回到法律、行政法規、規章以及經查證屬實的案件事實本身。

結語

歸根到底，打擊“開票經濟”是一場必須打的仗，但這場仗打得越深入，越需要法治定力。最好的治理結果，是該開的票能安心開，不該開的票開不出來或者承擔了嚴重的法律后果；打擊“開票經濟”，使違法者被出清，為合規者留下更純粹的空間，使得稅務處理真正從發票的單一思考中跳脫出來，走向更加專業、全面和綜合的管理體系，這是我們對稅收征管不斷進步的一點期待。