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當前，依托互聯(lián)網(wǎng)的靈活用工平臺已經(jīng)深刻重構了自然人提供勞務、開展經(jīng)營活動并取得收入的方式，零工經(jīng)濟這一以平臺為樞紐、個人提供勞務或開展業(yè)務為核心的新型就業(yè)形態(tài)迅速發(fā)展，已成為吸納就業(yè)、保障民生、激發(fā)市場活力的關鍵力量。這其中既有互聯(lián)網(wǎng)切實提高供需對接效率的原因，也有新一代“打工人”渴望靈活就業(yè)和用工單位希望降低用工管理成本的“雙向奔赴”。

在社會政策和司法層面，國務院及各級政府支持和鼓勵多渠道靈活就業(yè)的意見、政策已屢見不鮮，最高人民法院也已在大量實踐基礎上總結出了“不完全符合確立勞動關系情形”的新用工形態(tài)概念及相應的權利義務平衡模式。

與此對應的稅收征管領域，則仍然存在大量的問題有待解決和應對，零工經(jīng)濟模式下相關的增值稅處理和發(fā)票開具、用工單位或平臺的企業(yè)所得稅處理、零工個人的個稅處理方式及扣繳義務、社保公積金繳納等一系列問題，常常引發(fā)征管爭議，這一領域作為虛開重大稅收違法犯罪案件的重災區(qū)，還總被認為與“開票經(jīng)濟”難以界分，因而也被納入了本次打擊“開票經(jīng)濟”的稅收行動中。

毋庸置疑，新就業(yè)形態(tài)的健康有序發(fā)展離不開清晰、合理且可持續(xù)的稅收政策，這無疑是支撐零工經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的制度基石。為此，《國家稅務總局關于互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)為平臺內(nèi)從業(yè)人員辦理扣繳申報、代辦申報若干事項的公告》（國家稅務總局公告2025年第16號，“16號公告”）旨在從稅收征管層面，對依托互聯(lián)網(wǎng)平臺取得收入的自然人提供更為規(guī)范、可持續(xù)的納稅服務與管理指引，明確平臺在特定情形下的扣繳申報與代辦申報義務，推動稅收治理更好地適應新經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展需求。

需要說明的是，平臺業(yè)務模式本身具有多元性，不同平臺在交易結構、法律關系和資金流轉路徑上存在顯著差異，在現(xiàn)行稅法基本制度框架下，我們不認為所有“靈活用工平臺”都當然、統(tǒng)一地承擔法定的扣繳義務，對此，本文不作深入展開。本文僅在加強自然人稅源管理的宏觀發(fā)展方向下，從互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)參與稅收協(xié)同治理的角度，將討論范圍限定為：在“資金經(jīng)平臺支付、交易依托平臺、收入信息可由平臺集中掌握”業(yè)務模式場景下，如何合理界定并落實平臺的涉稅協(xié)力義務，以應對征管困境，并通過規(guī)范扣繳安排實現(xiàn)稅收共治的效率與公平。

一、累計預扣法的適用是歷史必然

6號公告第一條明確，從業(yè)人員自互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)取得勞務報酬所得，由互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)按照《個人所得稅扣繳申報管理辦法（試行）》規(guī)定的累計預扣法計算并預扣預繳稅款。這一安排不僅是對個人所得稅法實施的合理延伸，為靈活用工提供了一種技術性的個稅預扣方法，更在于它有助于在零工經(jīng)濟領域建立更可持續(xù)的稅收征納秩序。

16號公告在互聯(lián)網(wǎng)平臺報送平臺上從業(yè)人員涉稅信息的同時明確累計預扣法后，既利用數(shù)據(jù)實現(xiàn)靈活用工領域稅收監(jiān)管透明化，同時又避免了中低收入零工個人在預扣預繳環(huán)節(jié)的體感稅負過重，從而為其接受依法納稅、按規(guī)則申報、年終匯算的制度安排提供了制度基礎。這既契合稅務機關借助平臺數(shù)據(jù)和交易集中優(yōu)勢，快速歸集自然人稅源、提升征管效率的目的，也與國家鼓勵和保障靈活就業(yè)、降低不必要資金占用、避免抬高就業(yè)成本的政策導向相協(xié)調。

需要特別指出的是，16號公告的累計預扣法并不是一項額外創(chuàng)設的優(yōu)惠性措施，更不應被理解為一項需要經(jīng)稅務機關審批授予的特殊待遇。2019年《個人所得稅法》修訂實施后，對于綜合所得，已經(jīng)允許納稅人采用年度內(nèi)逐筆累積適用稅率的方式完稅，以實現(xiàn)在年度內(nèi)初期收入累積較少時少交稅或不納稅、后期收入累積較多時適用更高稅率多繳稅款的效果。其立法精神正是一方面降低稅款對納稅人的資金占用，另一方面減少不必要的退稅，提高個稅征納效率，保障中低收入群體的收入可支配水平。而從稅法的對應性角度，如果納稅本身可以采用累計預繳的方式，那么顯然扣繳義務人也應當可以累計預扣。事實上，在工資薪金領域，這一政策就是如此實施的，即扣繳義務人采用累計預扣的方式對工薪所得進行扣繳。因此，就制度層級而言，16號公告更應被理解為對新個稅法既有邏輯在平臺從業(yè)人員場景中的銜接和釋明，是對規(guī)則適用的回歸，而不是另行創(chuàng)設一項超出上位法結構的稅收優(yōu)惠。

二、“管理之慮”與“發(fā)展之需”的困境

然而，在政策落地執(zhí)行過程中，考慮到種種因素，在部分地區(qū)的征管實踐中，本應普遍適用的累計預扣法被異化為一項“需經(jīng)稅務機關審核同意”的例外性管理措施，門檻被大幅提高。另一方面，部分基層稅務機關還可能通過不合理地極大降低發(fā)票額度的方式，實質限制平臺企業(yè)正常經(jīng)營，要求平臺按照20%稅率（針對勞務報酬所得）預扣預繳個人所得稅。更有甚者直接對平臺“敬而遠之”。

當然，實踐中的顧慮并非不能理解：

一是業(yè)務真實性問題。歷史上，行業(yè)內(nèi)確曾存在諸多借“靈活用工”“共享經(jīng)濟”“眾包結算”等形式包裝不真實業(yè)務的情形，并衍生出一系列虛開、非法買賣發(fā)票案件。在這一背景下，累計預扣法如果被簡單適用，確有可能在某些場景下客觀降低無真實用工場景的平臺繼續(xù)不合規(guī)經(jīng)營的成本。

二是稅源跨區(qū)域不當集中問題。平臺的注冊地、結算地、經(jīng)營地與實際勞務發(fā)生地并不一致，容易形成稅源和票源在平臺注冊地集中，進而產(chǎn)生“開票經(jīng)濟”帶來的不平衡問題。

三是匯算清繳管理和投訴壓力問題。平臺對零工個人的控制力畢竟不同于傳統(tǒng)用人單位，勞動者與傳統(tǒng)用人單位之間的勞動關系通常具有唯一性，通過用人單位對個人匯算清繳的督促路徑比較簡單直接有效，而零工個人可能同時從多個單位取得所得，支付單位對年終匯算清繳的督促能力有限，若累計扣繳全面開展而匯算清繳卻未能有效落實，部分基層稅務機關將面臨極大的內(nèi)部監(jiān)管壓力，在平臺和用工單位對同一零工個人重復扣繳或溝通不足時，還可能面臨大量個人納稅人投訴。

四是社保合規(guī)問題。平臺化、靈活化的業(yè)務模式和稅務處理方式，可能被部分主體利用為規(guī)避傳統(tǒng)用工下社會保險責任或不當異地繳納社保的空間。

不可否認，這些擔憂都有其現(xiàn)實基礎。但與此同時，我們也必須看到，上述的困難本質上都可以通過加強對自然人身份信息的電子化管理、稅收信用連接（例如匯算清繳連接個人信用）、加強發(fā)票管理的事后交易核驗等措施來逐步完善。畢竟稅收征管不能把對平臺的依賴當作最后手段，如果因此對平臺適用累計預扣法作過度限制，所造成的影響可能也并非經(jīng)濟發(fā)展所愿意看到的：

第一，過嚴限制會直接傷害稅收秩序本身。最典型的問題是平臺按一般勞務報酬履行扣繳義務，或平臺與實際用工單位重復扣繳，導致零工個人在預扣預繳階段承擔明顯偏重的稅負，真實存在的平臺化用工需求會被迫重新回到分散而隱蔽的線下交易方式。屆時，原本可以借助平臺集中掌握的身份、收入和支付信息重新散失，稅源監(jiān)管難度不降反升，虛開和非法買賣發(fā)票反而更容易在更不透明的環(huán)境下滋生。

第二，其負面影響也會超出稅收秩序本身。一方面，如果仍然沿用傳統(tǒng)預扣預繳方式處理這類勞務報酬，會明顯加大中低收入個人的現(xiàn)金流壓力，占用其有限的流動性，實質上提高其就業(yè)成本；另一方面，稅務機關通過發(fā)票降額的方式對平臺進行管控，將明顯影響平臺的結算能力，這往往意味著平臺大量業(yè)務被迫停滯，進而影響大批中低收入零工個人的創(chuàng)收機會，最終使稅收治理與穩(wěn)就業(yè)、促消費、保民生的政策目標相互掣肘，而非相互成就。

前述利弊分析的權衡不難看出，在推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的政策方針下，問題的關鍵并不在于“放開”還是“收緊”的二元選擇，而在于能否通過更精細的監(jiān)管和更完整的配套安排，實現(xiàn)稅收管理秩序與社會經(jīng)濟效益之間的平衡。

三、平臺協(xié)力義務的平衡與精細化治理

在本文寫作的過程中，相關消息表明電子稅務局系統(tǒng)中的相關扣繳申報端口已經(jīng)從原來需經(jīng)審批后開放改變?yōu)槟J開放的狀態(tài)，下一步，基層稅務機關的應對與執(zhí)行方式尚待觀察。我們認為，盡快推廣落實16號公告的累計預扣法應是大勢所趨，而如何通過制度完善來進一步降低或消除隱患，緩解監(jiān)管壓力，未來至少可以考慮從以下幾個方面推進：

(一)  業(yè)務真實性審查：精細化監(jiān)管，建立更完善的前中后端控制體系

人社、稅務等有關部門可以要求平臺在展業(yè)前說明其真實用工場景、業(yè)務模式、結算路徑以及風險控制方案，并提交相應的真實性合規(guī)控制機制。進入經(jīng)營階段后，則應要求平臺持續(xù)加強零工個人身份核驗、與用工單位關聯(lián)關系審查、異常交易識別以及訂單流、資金流、結算流的留痕管理，同時對相關交易進行多層次的穿透核查。也即，監(jiān)管審查的重心應回歸到區(qū)分不同的業(yè)務模式和開票方式，相應審查例如掛單開票流程，對用工過程進行必要監(jiān)督跟蹤，對工作成果核實驗收，以及服務費用的定價等與交易真實性確認相關的要素。避免一刀切的精細化管理應當是稅收征管法治化、現(xiàn)代化的必然要求，這一點，國家稅務總局也已經(jīng)提出了明確的要求。打擊“開票經(jīng)濟”誤傷正常大宗商品交易？稅務總局糾偏

(二)  優(yōu)化治理思路，分離管理要求

當前圍繞匯算清繳完成率、零工納稅人投訴數(shù)量等指標形成的基層管理壓力，某種程度上是自然人征管從長期相對寬松狀態(tài)轉向依法依規(guī)治理過程中的必然現(xiàn)象。互聯(lián)網(wǎng)平臺涉稅信息報送制度已經(jīng)為平臺掌握和報送從業(yè)人員身份信息、收入信息建立了統(tǒng)一框架，那么在規(guī)則設計上，完全可以進一步明確：對于資金經(jīng)平臺結算、收入由平臺歸集的用工場景，原則上應由平臺完成相關扣繳或協(xié)力申報事項。另一方面，則將匯算清繳完成和零活用工本人的其他社會信用相綁定，從支付等各個渠道促使其完成相應的匯繳申報義務，并且以個人身份的真實稅收管理為基礎區(qū)分因能力不足的清繳未完成和惡意規(guī)避匯繳義務的個人。

（三）避免稅源不當集中：探索稅收與稅源一致性機制

可以逐步探索建立平臺數(shù)據(jù)根據(jù)平臺記錄的勞動發(fā)生地自動化分拆報送、稅款和社保在實際勞務發(fā)生地入庫的制度安排，使數(shù)據(jù)集中與稅源歸屬之間形成更合理的銜接。這既有利于從機制上杜絕不合理的社保異地繳費問題，抑制平臺所在地政府盲目擴大平臺業(yè)務規(guī)模，緩解“開票經(jīng)濟”問題，也有助于紓解平臺所在地主管稅務機關過度集中的管理壓力。

（四）社保合規(guī)：社保責任與稅收系統(tǒng)治理

當前關于新就業(yè)形態(tài)勞動者權益的司法保障已經(jīng)呈現(xiàn)出較為清晰的思路，即應在分類認定基礎上建立更符合新業(yè)態(tài)特點的責任配置。最高人民法院在相關意見中明確提出要引導和支持不完全符合確立勞動關系情形的新就業(yè)形態(tài)勞動者，根據(jù)自身情況參加社會保險，以各種方式提升保障水平。

據(jù)此，在靈活用工平臺場景下，現(xiàn)階段更可行的方向應當是：平臺按照現(xiàn)有試點政策為零工個人繳納職業(yè)傷害保障費，并積極引導零工個人自行繳納費用參保職工/城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險。未來，在社保繳費與平臺數(shù)據(jù)對接技術成熟可行的情況下，可以探索由平臺在扣繳個稅的同時，按照較低比例代繳社保，保費由零工個人承擔的方式。這樣既回應了靈活就業(yè)的客觀現(xiàn)實，也避免將社保問題簡單轉化為對稅收協(xié)力機制的否定。

站在零工經(jīng)濟發(fā)展的十字路口，對這一制度的理解和執(zhí)行，不宜停留在“是否會增加局部管理風險”的層面，因噎廢食地壓縮適用空間，更應看到其綜合價值，通過精細化治理，讓累計預扣法既能“管得住”又能“放得活”。