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2025年5月28日，美國國際貿(mào)易法院（United States Court of International Trade，簡稱“CIT”）三名法官組成的合議庭作出一致裁決，宣布特朗普總統(tǒng)依據(jù)《1977年國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案》（International Emergency Economic Powers Act，簡稱“IEEPA”）加征的一系列“全球與報復性關(guān)稅（Worldwide and Retaliatory Tariffs）”與“販毒關(guān)稅（Trafficking Tariffs）”超越法定權(quán)限，構(gòu)成對國會貿(mào)易立法權(quán)的違憲侵蝕，裁定其無效并發(fā)布永久禁令。

在本案中，美國國際貿(mào)易法院并非僅作出“形式上無效”判決，而是發(fā)布了永久禁令（permanent injunction），明確要求涉案加征關(guān)稅措施“撤銷并永久禁止執(zhí)行（vacated and their operation permanently enjoined）”。這意味著，自2025年5月28日判決作出之日起，對中國商品加征的“販毒關(guān)稅”（20%）與“全球關(guān)稅”（10%）即被判定無效，法院給予行政部門10天時間來完成停止征收相應關(guān)稅的程序。這一明確的司法結(jié)果，為企業(yè)在不確定的中美政策環(huán)境中提供了確定性的制度回應。對于此判決，特朗普政府可提起上訴，最終情況仍不確定。

該判決從憲政結(jié)構(gòu)與行政法的角度，明確劃定了總統(tǒng)在國際貿(mào)易領(lǐng)域通過IEEPA行使緊急權(quán)力的邊界。我們認為本案對于理解IEEPA授權(quán)邏輯、行政權(quán)的審查邊界、以及分權(quán)制衡體系下的貿(mào)易政策制定，均具有重要啟示意義。

一、案件背景與法院裁決概要

2025年1月特朗普再次就任總統(tǒng)后，于就職當天簽署多項行政命令和總統(tǒng)公告，宣布國際販毒組織、邊境非法移民及對美“長期不公平貿(mào)易逆差”構(gòu)成“國家安全上的重大異常威脅”（unusual and extraordinary threat），并據(jù)此依據(jù)IEEPA宣布進入國家緊急狀態(tài)。其后，特朗普政府陸續(xù)宣布：

· 對來自中國的所有進口商品加征20%的“販毒關(guān)稅”與10%的“全球關(guān)稅”，累計稅率達30%；

· 對來自墨西哥與加拿大的商品征收25%的關(guān)稅；

· 對來自全球57個國家的進口商品加征11%-50%的不等“報復性關(guān)稅”；

· 將所有國家的普通進口商品征收額外10%的“全球基準關(guān)稅”。

數(shù)十家企業(yè)及12個州政府隨后提起聯(lián)合訴訟，主張上述關(guān)稅缺乏有效法律授權(quán)、規(guī)避國會立法程序、違憲行使征稅權(quán)并對其商業(yè)運營造成重大損害。美國國際貿(mào)易法院最終判決支持原告請求，認定爭議關(guān)稅措施違反IEEPA授權(quán)邊界，構(gòu)成“超越職權(quán)”（ultra vires）行為，應予撤銷。

二、IEEPA的授權(quán)邏輯與法院的法律分析

IEEPA為冷戰(zhàn)后期立法產(chǎn)物，意在授予總統(tǒng)在“非戰(zhàn)爭狀態(tài)下”應對國際經(jīng)濟威脅的有限緊急權(quán)力。其核心條款規(guī)定，總統(tǒng)僅在“國家面臨源自境外的重大異常威脅”并正式宣布進入國家緊急狀態(tài)時，方可在限度內(nèi)“監(jiān)管（regulate）”與該威脅相關(guān)的進出口、交易、資產(chǎn)凍結(jié)等事項。

法院在判決中明確指出，IEEPA并未將廣泛征稅權(quán)授予總統(tǒng)，尤其是在以下兩個方面構(gòu)成對授權(quán)邊界的實質(zhì)突破：

1. “監(jiān)管進口”≠“加征關(guān)稅”

判決指出，“regulate importation”一詞在IEEPA中語義模糊，但無論如何解釋，都不能等同于授權(quán)總統(tǒng)對所有國家商品不設限度地加征關(guān)稅。法院特別區(qū)分了IEEPA與其他具體貿(mào)易法案（如《1974年貿(mào)易法》第122條、第301條）的不同：后者明確列明加稅權(quán)限、生效程序與數(shù)額上限，而IEEPA并無任何關(guān)于稅率、商品范圍或?qū)嵤┲芷诘募毣拗啤ＹQ(mào)然將IEEPA解釋為“關(guān)稅授權(quán)”，將違反國會對立法職能保留的意圖。

2. “應對威脅”不得淪為“外交籌碼”

就所謂“販毒關(guān)稅”部分，法院認為，雖然總統(tǒng)可援引IEEPA應對境外販毒團伙構(gòu)成的國家安全威脅，但所采取的措施必須與“所稱威脅之間具有實質(zhì)性關(guān)聯(lián)”。而本案中，加征普遍性關(guān)稅并未針對販毒活動或毒品物流鏈，而僅試圖“施壓外國政府作出更積極執(zhí)法”。法院據(jù)此指出，這種“通過經(jīng)濟施壓迫使他國履責”的邏輯，屬于對IEEPA“deal with”要求的曲解，已脫離“直接應對異常威脅”的原意。

三、憲政原則下的行政授權(quán)邊界審查

法院的法理分析進一步援引了美國憲政制度中的兩項核心原則：

1.非授權(quán)即違法原則（Ultra Vires Doctrine）

行政機關(guān)不得在缺乏明確授權(quán)的情況下制定對外約束性規(guī)范，尤其在關(guān)稅領(lǐng)域，《憲法》第I條第8款明確賦予國會“征收關(guān)稅與監(jiān)管國際貿(mào)易”的專屬立法權(quán)。總統(tǒng)如無國會制定的具體程序與實質(zhì)限制，即使面臨所謂“國家威脅”，亦不得擅自設立稅種、調(diào)整稅率、擴展適用范圍。

2.重大問題原則（Major Questions Doctrine）與職能不可讓渡原則（Nondelegation Doctrine）

法院指出，若IEEPA被解釋為允許總統(tǒng)不經(jīng)任何具體程序、對所有國家商品普遍加征關(guān)稅，則該授權(quán)即構(gòu)成對“具有重大經(jīng)濟與政治意義的決定”的無限委托，不符合最高法院在West Virginia v. EPA（2022）等案件中確立的重大問題原則。同樣，缺乏“可供遵循的明確立法標準”（intelligible principle）也違反了非讓渡原則（見 J.W. Hampton Jr. & Co. v. United States, 1928）。

法院最終明確表示：“IEEPA不可成為一個行政權(quán)規(guī)避國會意志、重構(gòu)貿(mào)易體系的通行證。”

四、對華關(guān)稅政策的判決影響與實務啟示

本案判決對特朗普政府以“國家緊急狀態(tài)”名義對中國商品加征大規(guī)模關(guān)稅的合法性進行了實質(zhì)性否定，其影響將直接波及當前及未來中美貿(mào)易政策的設定邊界，對企業(yè)合規(guī)、政府執(zhí)法與法律策略提出了新的要求。對中國出口企業(yè)而言，該判決的法律后果不僅關(guān)乎政策廢止，更直接影響其對美市場策略、關(guān)稅成本控制與法律維權(quán)路徑的布局。面對未來潛在關(guān)稅風險，中國企業(yè)應認識到，在“國家安全”與“貿(mào)易緊急狀態(tài)”等名義下啟動的新政并不當然合法，合規(guī)判斷應以法定授權(quán)與程序合規(guī)性為核心標準。

1.對中國商品加征關(guān)稅面臨更高法定門檻

本案明確指出，IEEPA不能作為規(guī)避《1974年貿(mào)易法》等正常貿(mào)易立法程序的工具。特朗普政府試圖以“毒品危機”“貿(mào)易逆差”等宏觀政策目標，構(gòu)造所謂“非常威脅”并對中國商品普遍征稅，實則缺乏與具體威脅之間的因果與直接性。法院裁定此類措施超越授權(quán)，不得援引IEEPA實施。未來任何針對中國的關(guān)稅政策，如未通過明確調(diào)查、程序?qū)彶榧皣鴷窂剑ɡ?01條款、232條款等），其合法性都將面臨重大挑戰(zhàn)。

在實務操作中，中國企業(yè)可在美方客戶要求調(diào)整價格、重新議價或轉(zhuǎn)嫁關(guān)稅成本時，援引本案裁決明確主張該類措施不具合法依據(jù)，拒絕承擔不當義務。同時，對于已被征收的關(guān)稅，可聯(lián)合美國進口商研判是否具備申請退稅或行政救濟條件。

2.中國相關(guān)供應鏈企業(yè)的預期確定性增強

中國出口企業(yè)及與中國有深度貿(mào)易聯(lián)系的美國進口商、分銷商、制造商，因關(guān)稅沖擊而產(chǎn)生的不確定性、加價成本與供應鏈波動，一直是近年合規(guī)與商務布局的核心風險。本案的裁決，為企業(yè)在面對“總統(tǒng)令型”關(guān)稅時提供了司法可救濟的路徑，也重申行政行為必須建立在堅實法律基礎(chǔ)上，從而在預期管理與關(guān)稅風險籌劃中帶來更明確的邊界。

企業(yè)應結(jié)合判決中明確的法理框架，動態(tài)修訂合同條款、報價策略與履約保障安排，特別是在新簽對美出口合同中加強“關(guān)稅無效免責”與“行政救濟協(xié)作義務”等條款的設置。此外，也可考慮借助行業(yè)組織、商會資源，推動在政策出臺初期即介入意見反饋與法律挑戰(zhàn)。

3.對跨國合規(guī)體系構(gòu)建提出前瞻性要求

本案所揭示的一個核心問題：即便總統(tǒng)發(fā)布行政命令并宣稱“國家安全威脅”，企業(yè)亦不能機械性接受其合規(guī)性。特別是涉及中國的跨國進出口業(yè)務，企業(yè)應對關(guān)稅措施的合法性基礎(chǔ)進行獨立審查，必要時啟動行政異議或司法挑戰(zhàn)程序。企業(yè)法務與貿(mào)易合規(guī)團隊需及時整合憲法授權(quán)邏輯、IEEPA適用限制、《1974年貿(mào)易法》操作機制等多維規(guī)范，構(gòu)建動態(tài)應變機制。

對于具有美方客戶、美國子公司或跨國供應鏈配置的中資集團企業(yè)而言，建議設立專門的對美政策監(jiān)測機制，識別潛在高風險商品類別、技術(shù)領(lǐng)域與政策信號，并結(jié)合美國本土法律顧問意見預設回應機制，必要時主張通過法院程序提起復議、豁免申請或干預式訴訟（amicus curiae）參與。

4.對未來中美經(jīng)貿(mào)摩擦的政策設計構(gòu)成制約

鑒于特朗普政府以“壓迫性關(guān)稅”施壓中國政府作為談判籌碼的策略在本案中被判為“違法并無效”，未來任何政府在對華施壓時如再次借道IEEPA，將極易被以“超越授權(quán)”論據(jù)挑戰(zhàn)。這也意味著，美方若意圖就地緣政治、安全監(jiān)管或技術(shù)出口等議題實施經(jīng)濟措施，需回歸常規(guī)程序性法律路徑，不能任意借用國家緊急狀態(tài)架空立法程序。

對中國企業(yè)而言，這也意味著自身權(quán)益的保護不應止于行政合規(guī)，更應主動評估是否具備程序性挑戰(zhàn)的可能性，例如在美投資設廠企業(yè)如因關(guān)稅政策受損，可通過加入美國行業(yè)協(xié)會、聯(lián)合本地代理商共同發(fā)起司法程序，在規(guī)則演變中爭取話語權(quán)。

五、結(jié)語

本案是近年來聯(lián)邦法院對總統(tǒng)國際經(jīng)濟權(quán)力邊界的最明確界定之一。判決不僅否定了以國家緊急狀態(tài)為由對中國及其他國家普遍加征關(guān)稅的合法性，也強調(diào)了行政行為必須建立在清晰授權(quán)與程序正當性基礎(chǔ)上。在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系持續(xù)緊張的背景下，該案為企業(yè)合規(guī)、政策設計及法律風險防控提供了重要指引。未來，在應對類似高風險、高不確定性的政策時，企業(yè)與法律顧問應更加重視對授權(quán)路徑的識別與司法救濟策略的提前部署。

*律師助理滕履冰、朱一陽對本文亦有貢獻。