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在上一期《建設項目礦床壓覆所涉礦業(yè)權的補償》（傳送門）一文中，我們向大家介紹了礦床壓覆所涉及的礦業(yè)權補償問題，其中提到，現(xiàn)行有效的《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，以下簡稱“137號文”）規(guī)定，建設項目壓覆已設置礦業(yè)權資源的，新的土地使用人應同時與礦業(yè)權人簽訂協(xié)議，協(xié)議應包括礦業(yè)權人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關補償內容。

一般而言，礦業(yè)權人在獲得合法補償后，退出壓覆礦區(qū)，但補償內容的確定又必然依賴價值評估、儲量鑒定的確定，耗時較長。因此，國土資源部曾于2012年5月發(fā)布《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發(fā)[2012]77號，以下簡稱“77號文”），規(guī)定“建設項目用地壓覆已設置礦業(yè)權重要礦產(chǎn)資源時，對于建設單位與礦業(yè)權人在短期內難以簽訂補償協(xié)議的，建設單位與礦業(yè)權人可先簽訂意向性協(xié)議，協(xié)議應包括建設單位承諾按有關規(guī)定給予礦業(yè)權人合理補償、礦業(yè)權人同意壓覆等內容。”

雖然77號文在5年有效期滿后已失效，但在其生效的5年時間內，意向性協(xié)議被廣泛適用且部分協(xié)議在履行中出現(xiàn)了爭議、甚至進入了司法程序。我們同時注意到替代77號文的國土資源部 《關于改進和優(yōu)化建設項目用地預審核用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號 ）（以下簡稱“16號文”）仍然現(xiàn)行有效，部分地方政府在適用16號文的過程中，仍然提及適用意向性協(xié)議。例如山東政務服務網(wǎng)公示的《建設項目壓覆重要礦床（礦產(chǎn)資源）審批》辦事流程中要求所申請材料應包括“建設單位與礦業(yè)權人的補償協(xié)議或礦業(yè)權人同意項目建設的意向書”等。

我們認為，盡管77號文目前已經(jīng)失效，但在77號文適用過程中部分經(jīng)濟組織確實簽署了“意向性協(xié)議”或與其性質相類似的意向性文件（為行文之便，以下統(tǒng)稱為“意向性協(xié)議”），該些文件的簽署就可能產(chǎn)生履行爭議。尤其是，目前部分地方政府在適用16號文過程中仍然需要意向性協(xié)議，所以意向性協(xié)議仍然是擺在礦業(yè)權人面前的一個重要問題。因此，以下本文將主要圍繞意向性協(xié)議進行簡要闡述，以期為礦業(yè)權人在簽訂意向性協(xié)議時以及在履行意向性協(xié)議時提供參考。

于礦業(yè)權人而言，應明確認識到“意向性協(xié)議”與正式的“礦業(yè)權壓覆補償合同”并非同一文件，意向性協(xié)議僅是為滿足國土部門用地審批的要求，而由建設單位與礦業(yè)權人簽署的過渡性文件。

意向性協(xié)議的出現(xiàn)系出于建設項目的時效性要求，避免建設單位與礦業(yè)權人因未能就壓覆補償問題達成一致，無法完成建設項目壓覆審批而導致建設項目難以推進。如果礦業(yè)權人與建設單位可以在項目審批前達成一致意見，則礦業(yè)權人可以直接選擇與建設單位簽署正式的礦業(yè)權壓覆補償合同，而可能無需再考慮意向性協(xié)議的問題。而更多的情況是，礦業(yè)權人無法與建設單位達成補償協(xié)議，此時意向性協(xié)議的簽署成為了難以回避的選擇。

先來看兩則與壓覆補償意向性協(xié)議相關的判決書：

經(jīng)查閱上述國土資源部的16號文與地方政府關于壓覆審批中申報材料的格式參考文件，意向性協(xié)議基本沿用了77號文所述的“承諾補償、同意壓覆”的基本標準。對于雙方之間是否在意向性協(xié)議中對補償標準、補償范圍、補償款支付方式等主要實質內容進行約定，則無強制要求。而上述司法案例中，法院認為意向性協(xié)議關鍵的權利義務條款的設置不明確，而判定意向性協(xié)議不屬于合同法意義上的民事合同。

對此，我們傾向于認為，意向性協(xié)議是礦業(yè)權人和建設單位之間達成的對礦區(qū)壓覆問題的一致的意思表示，合同成立要件中的意思表示與表意行為均已滿足，應當認定為民事合同成立。

有一種特殊的情形需要礦業(yè)權人注意，部分地方政府在壓覆審批項目中列示的“礦業(yè)權人同意項目建設的意向書”，礦業(yè)權人是否可出具？

我們認為，此類意向書從法律定性上，存在被認定為單方允諾的風險。單方允諾是指表意人向相對人作出的為自己設定某種義務，使相對人取得某種權利的意思表示，表意人一旦作出允諾的意思表示，即應恪守信用，受允諾內容的約束，且不允許隨意撤回允諾，否則將賠償相對人由此遭受的損害。如下圖1所示的意向書中未包含任何補償?shù)囊馑急硎荆坏┙ㄔO單位取得意向書后，礦業(yè)權在后續(xù)的補償談判中，將可能處于被動的地位。

因此，我們建議，在可以簽署意向性協(xié)議的情況下，礦業(yè)權人應慎重考慮出具“礦業(yè)權人同意項目建設的意向書”或類似性質的單方允諾文件。

圖1  礦業(yè)權人同意項目建設的意向書

意向性協(xié)議與壓覆合同并非同一協(xié)議。從合同分類的角度看，礦業(yè)權人與建設單位可能達成的意向性協(xié)議應多屬于預約合同，協(xié)議中約定在未來一定期限內簽署正式的補償協(xié)議并完成補償，而壓覆合同則屬于本約合同。所謂預約合同[1]是指當事人約定在將來一定期限內訂立合同的認購書、訂購書、預訂書等。與預約合同相對的則是本約合同，即對合同雙方具體權利義務內容的詳細約定。

從法律后果看，意向性協(xié)議作為預約合同區(qū)別于壓覆合同的本約合同，不具備直接依據(jù)意向性協(xié)議要求支付特定數(shù)額壓覆補償款。但一方不履行預約合同約定的訂立合同義務的，對方可以請求其承擔預約合同的違約責任。

意向性協(xié)議只是礦業(yè)權人和建設單位在簽署壓覆合同（正式的補償協(xié)議）之前簽署的過渡性協(xié)議，實踐中，存在建設單位在簽署意向性協(xié)議后，拒絕或者拖延與礦業(yè)權人簽署壓覆合同，此時，礦業(yè)權人的權益保護則全部維系于意向性協(xié)議一身。礦業(yè)權人在簽訂意向性協(xié)議前，如果不充分利用自身的談判優(yōu)勢地位，在未進行充分考慮的情況下盲目簽訂，將可能直接導致壓覆礦業(yè)權無法獲得補償。

如在（2014）南鐵中民終字第11號案件中，礦業(yè)權人與建設單位簽署的《探礦權壓覆補償意向書》約定“如甲方（建設單位）施工階段實施的項目確實壓覆了乙方（礦業(yè)權人）礦權區(qū)塊，乙方同意對方進行相應補償后放棄壓覆部分區(qū)塊的探礦權。”意向書簽訂后，建設單位未與礦業(yè)權人簽署正式的補償協(xié)議，且在此期間，礦業(yè)權人壓覆部分區(qū)塊的探礦權許可到期未延續(xù)。法院認為“意向書僅是意向協(xié)議，其前提條件有二：原告擁有探礦權是首要條件，其次是被告施工階段實施的項目確實壓覆原告礦權區(qū)塊。….由于在原、被告簽訂意向協(xié)議之日至探礦權屆滿之日期間，被告并未實際壓覆原告的礦權區(qū)塊，根據(jù)意向協(xié)議，被告無需賠償。”并據(jù)此駁回原告要求支付礦業(yè)權補償?shù)娜吭V訟請求。當然，本案涉及到礦區(qū)壓覆案件的另一個典型問題，即礦業(yè)權證過期后，原礦權人是否有權主張礦業(yè)權證存續(xù)期間礦權被壓覆的損失。該問題我們將在今后的文章中進行討論。本案即是因礦業(yè)權人忽視對意向性協(xié)議的條款設計的嚴謹，最終導致了敗訴的結果。

對此，我們建議：

雖然意向性協(xié)議不同于壓覆合同，但是如出現(xiàn)建設單位拒不給付礦業(yè)權人補償?shù)那闆r時，手握一份嚴謹?shù)囊庀蛐詤f(xié)議將對礦業(yè)權人主張權益起到更好的幫助作用。

當建設單位違反意向性協(xié)議時，礦業(yè)權人在選擇違約救濟方式時，視意向性協(xié)議的約定而有所區(qū)別。我們建議，如果意向性協(xié)議條款設置明確、嚴謹，則礦業(yè)權人可從合同法的角度，以“合同糾紛”為由，尋求司法救濟。

如意向性協(xié)議并不具備可履行的條款，則在案由選擇方面，可以考慮“侵權糾紛”案由。如在江西省高級人民法院（2018）贛民終431號案件中，江西高院認為“原被告雙方雖然簽訂了意向性協(xié)議，但協(xié)議并未包括具體補償標準，……從約定來看，原告同意對其礦業(yè)權壓覆是以補償為前提，補償標準是補償協(xié)議的核心內容……被告在未對原告壓覆礦區(qū)作出補償，亦未就具體補償內容進行協(xié)商的情況下，開工建設…..侵害了原告的合法權益，是民事侵權行為，……本案應為探礦權侵權糾紛。”

礦區(qū)壓覆情況下，礦業(yè)權人需關注的核心是補償款數(shù)額的確定，因此在意向性協(xié)議簽署時，協(xié)議條款設置的重點應該圍繞著確定補償款數(shù)額的方向進行，礦業(yè)權人對此應當加以關注。如果意向性協(xié)議已經(jīng)簽署，那么礦業(yè)權人也可以參考如上文章的內容而分析已簽署的協(xié)議文本是否存在法律風險，并有針對性地彌補法律漏洞以避免后期司法程序中所帶來的敗訴風險。在面臨礦區(qū)壓覆問題時，我們建議礦業(yè)權人應及時尋求專業(yè)法律工作人員的幫助，以維護自身的合法權益。