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2025年1月13日，在距離拜登政府任期屆滿不到一周時，美國貿易代表辦公室（USTR）發布了號稱美國第一份全面應對強迫勞動的貿易戰略——《打擊強迫勞動貿易戰略》（The Trade Strategy to Combat Forced Labor，以下簡稱“《戰略》”），希望這一戰略在全球經貿關系中推動勞工保護的“逐頂競爭”（race to the top）¹，并解決不公平的經濟行為。

《戰略》并非拜登政府誓言打擊強迫勞動的第一份政策文件，但卻可以視為相關具體措施的階段總結及其底層邏輯的“集大成者”。一方面，《戰略》將《維吾爾強迫勞動預防法》（UFLPA）、《美墨加協定》（USMCA）、美國援引301條款針對尼加拉瓜采取的行動以及推動包括歐盟和日本在內的貿易伙伴實施類似措施等，均視為拜登政府的重要政績；另一方面，《戰略》全面梳理了目前美國政府通過貿易措施打擊強迫勞動²的價值理念、政策工具和法律規則，不乏已在美國社會達成跨黨派高度共識的內容。對于即將上臺、高舉“美國優先”旗號和同樣誓言重塑全球經貿秩序的特朗普政府來說，《戰略》仍將產生重要影響，值得包括中國企業在內的相關方高度關注。

1. 美國全球貿易理念

美國貿易代表戴琪在《戰略》開篇明確指出，過去以貿易自由化和關稅消減為特征的國際經貿模式已經過時，這種模式缺乏包容性導致了不平等和財富高度集中，進而激勵國家維持或降低勞工標準來提升企業效率，由此不僅導致大量的不公平競爭，還嚴重損害了勞工群體的權益，包括全球范圍內規模驚人的強迫勞動現象。

在此基礎上，《戰略》誓言采取所有貿易相關的手段打擊供應鏈中的強迫勞動，并提出了以下四大目標：

通過包容性進程制定公平的貿易政策；

充分利用所有可用的貿易工具打擊強迫勞動；

開發和實施創新的貿易工具打擊強迫勞動；

加強與貿易伙伴的多邊行動打擊作為不公平貿易行為的強迫勞動。

2. 美國通過貿易手段打擊強迫勞動的主要措施

為實現前述目標，美國通過國內立法、自由貿易協定、優惠貿易安排等采取了系列措施，包括但不限于法律強制機制、外交手段和技術協作等。其中，尤其值得企業關注的主要包括：

1) 進口禁止機制³

a) 核心規則

《1930年關稅法》307條款：禁止進口全部或部分由強迫勞動開采、生產或制造的產品。

UFLPA：基于前述307條款，進一步確立“可反駁推定”規則，即推定全部或部分在新疆地區開采、生產或制造的產品，或由UFLPA實體清單上的企業開采、生產或制造的產品均涉及強迫勞動。

b) 實踐概況

一旦被認為涉嫌違反307條款，美國海關和邊境保護局（CBP）將發布扣留放行令（WROs），暫緩貨物通關，直至進口商證明貨物的供應鏈中并不存在強迫勞動成分；如證實進口產品存在強迫勞動，則將作出裁定，沒收貨物。

截至2024年底，CBP 共發布51項扣留放行令和9項裁定。UFLPA在2022年6月生效以來，CBP共審核了11,000批貨物，總價值高達35億美元；累計已有146家企業被列入UFLPA清單。

2) 301條款機制

a) 核心規則

《1974年貿易法》301條款：當外國在貿易協定下存在否認美國利益的行為、政策或實踐，或者給美國商業施加非正當、不合理或歧視性的負擔或限制等類似情形時，美國有權采取貿易保護措施予以回應。其中，持續性的否認勞工權利，包括強迫勞動，被視為符合前述美國有權采取對應措施的情形。

b) 實踐概況

2024年12月10日，美國首次基于勞工權利，按照301條款前述規定對尼加拉瓜展開調查。值得注意的是，美國也正在針對中國相關行業存在的“壓低工資”指控展開類似調查。

3) 自由貿易協定機制⁴

a) 核心規則

美國主導的自由貿易協定均要求締約方必須確保其國內法及其實踐符合國際勞工組織1998年《關于工作中的基本原則和權利宣言及其后續措施》所確定的核心勞工標準。具體包括兩個維度：

締約方應采取措施“尊重和促進”相關勞工標準的實現，但同時應尊重各國憲法及其根據實際情況確定資源分配優先順序的權利；

所謂的“不減損規則”，即締約方不得為了促進自身貿易，通過任何形式豁免或減損既有勞動法律的執行。

b) 實踐概況

多年以來，美國積力于推動將勞工標準納入經貿協定強制爭端解決程序。在美國-危地馬拉案中，作為全球第一例經貿協定勞工條款強制爭端解決案件，美國因無法證明危地馬拉在勞工標準的違約行為“與貿易相關”，而未能啟動貿易報復措施。為了“修正”這一問題，在USMCA中，美國直接推動要求所有締約方承諾禁止進口全部或部分由強迫勞動制造的產品，并建立了勞工條款爭端解決的快速反應機制，一定程度上回避了締約方必須證明違反勞工條款的后果“與貿易相關”的問題。由此，既將勞工標準緊密地納入了自由貿易協定，又解決了實踐中勞工標準執行情況對貿易影響難以證明的問題。

4) 其他機制

除前述規則外，美國相關政府機構還存在其他安排打擊強迫勞動，包括但不限于：

國土安全部和司法部對強迫勞動犯罪展開調查；

商務部將涉嫌強迫勞動實體列入實體清單；

美國政府對涉嫌強迫勞動個體和機構進行制裁；

基于《人口販運受害者保護法》及《負責任商業行為國家行動方案》提起聯邦刑事訴訟。

此外，一方面，美國致力于充分發揮同盟和貿易伙伴在全球供應鏈優勢，與歐盟、日本等盟友建立特別溝通協商機制共同打擊供應鏈強迫勞動，推動人權盡職調查工作開展、強化企業責任意識以及推進印太經濟框架（IPEF）等機制建設⁵，并游說貿易伙伴出臺與美國類似的全面禁止強迫勞動產品相關立法。另一方面，則持續在WTO、G7、G20、OECD等國際多邊平臺提出打擊供應鏈強迫勞動議題和具體方案，擴大議題影響，并試圖在其中納入美國標準和實踐經驗，推動其成為具有廣泛國際效力的強行規則。

3. 對中國企業的建議

如我們之前分析的，包括強迫勞動在內的跨境勞動合規議題已經被廣泛納入當前新一輪國際化進程中，不論是以ESG為名，還是諸如負責任商業行為、工商業人權還是其他類似概念，本質上都體現出以歐美為代表的發達國家和地區正憑借其在全球經貿和供應鏈體系中的優勢，快速推動建立供應鏈勞工標準審查體系。以本文討論的強迫勞動為例，不僅涉及東道國本國的現有勞動法律法規，還涉及產品最終出口國的強迫勞動標準。而在強迫勞動成分的認定上，不再局限于最終產品完成關鍵組裝或正式成型的特定環節，而是貫穿到整個供應鏈條，并引入了嚴苛的“可反駁推定”規則，給企業帶來了前所未有的合規挑戰。⁶

進一步而言，違反相關規則，可能導致企業面臨具體產品出口受阻、供應鏈中斷、商業機會損失乃至刑事責任的風險。如果相關投資運營受制于美國前述301條款和自由貿易協定機制，在日常經營中也將面臨更加嚴格的勞動執法與司法環境。此外，值得注意的是，企業一旦陷入強迫勞動相關爭議，無論在法律層面是否處于有利地位，均將在高度審查的過程中遭受極大的聲譽風險，并可能引發其他問題。因此，這對企業內部人力資源和外部公共關系管理都提出了更高要求。

面對此種情形，建議相關企業充分認識強迫勞動標準已被廣泛納入國際經貿關系和供應鏈的客觀現實，把握這一趨勢，及時從跨境勞動合規的角度全面評估和審查自身產業布局和供應鏈安排，并進行必要調整⁷。具體而言，可以重點從四個角度著手：

1) 產品

秉持“以終為始”的原則，與客戶協作，確定產品最終消費市場和目的地，分析是否存在適用美國相關強迫勞動規則的情形。其中，需要特別注意有關“原產地規則”的認定標準以及針對“轉口貿易”的監管態度。

2) 生產

密切關注上游供應商，通過完善供應商協議、建立商業準則、配合獨立第三方審計、建立并維護供應鏈追蹤系統等方式進行風險防控和責任分擔。

3) 管理

參照美國和相關國際機構的標準，建立負責任供應鏈體系以及人權盡職調查機制，通過識別強迫勞動風險、完善內部政策與流程、動態風險評估與調整、健全損害補救措施、加強員工與供應商能力建設，乃至于取得相關國際標準認證等，最大限度降低因涉嫌強迫勞動帶來的監管風險。

4) 執行

考慮到國際經貿環境復雜多變，美國主導的強迫勞動議題敏感關鍵，前述三個層面的工作要求系統開展，在傳統的供應鏈商業管理與風控合規基礎上，應引入同時熟知國際經貿規則、國際勞工標準與人權議題的中美相關專家攜手提供支持。

注釋：

1.指各國競相提高勞工保護水平。

2.參見：https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2025/january/ustr-releases-first-ever-trade-strategy-combat-forced-labor 。

3.參見羅凱天等：“‘《維吾爾強迫勞動預防法》’下中國企業的應對思路”；羅凱天等：“禁止‘強迫勞動’新規則：以歐盟《反強迫勞動草案》和美國UFLPA為例”。

4.參見羅凱天著：《勞工、主權與法治：自貿協定勞工條款中國方案》，北京大學出版社。

5.參見羅凱天：“印太經濟框架：貿易與勞動掛鉤再提升”。

6.參見羅凱天：“跨境勞動合規新探：以中國車企巴西用工風波為例”。

7.參見羅凱天：“跨境運營企業用工的體系性合規”。

8.參見羅凱天：“企業ESG目標推動的勞動用工體系性合規”。