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目錄

一、明確政府投資基金的定位與目標(biāo)

1. 定位：推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合

2. 目標(biāo)：發(fā)展壯大長(zhǎng)期資本、耐心資本

二、規(guī)范政府投資基金的設(shè)立與運(yùn)作

1. 設(shè)立條件與程序：防止同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，明確對(duì)基金設(shè)立的分級(jí)管理要求

2. 投資方向：分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金

3. 運(yùn)作管理：（1）明確建立健全容錯(cuò)機(jī)制，從頂層制度層面為基金管理“松綁”；

（2）鼓勵(lì)降低或取消返投，弱化招商目的

4. 退出機(jī)制：拓寬退出渠道，健全退出機(jī)制

三、內(nèi)控與監(jiān)督

四、結(jié)語(yǔ)

引言

在當(dāng)今復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)格局下，政府投資基金扮演著日益重要的角色。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2025〕1號(hào)）（以下稱“《指導(dǎo)意見》”）猶如一盞明燈，為政府投資基金的發(fā)展照亮了前行的道路，其對(duì)于規(guī)范和推動(dòng)政府投資基金的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，政府投資基金是政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)機(jī)制雖然在資源配置中起著決定性作用，但市場(chǎng)也存在著失靈的情況，如在一些新興產(chǎn)業(yè)的培育方面，單純依靠市場(chǎng)力量可能無(wú)法達(dá)到理想的資源配置效果。政府投資基金的出現(xiàn)，就是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的這種不足。而這份指導(dǎo)意見的出臺(tái)，更是為了確保政府投資基金能夠在正確的軌道上運(yùn)行，從而更好地服務(wù)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

無(wú)論是政府部門、基金管理機(jī)構(gòu)，還是其他參與政府投資基金運(yùn)作的各方，準(zhǔn)確理解政策導(dǎo)向至關(guān)重要，只有各方依法依規(guī)開展相關(guān)活動(dòng)，才能保障政府投資基金的健康、可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

一、明確政府投資基金的定位與目標(biāo)

1. 定位：推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合

政府投資基金是政府運(yùn)用財(cái)政性資金等方式，通過市場(chǎng)化運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本投向特定領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)的一種政策工具。

《指導(dǎo)意見》提出，政府投資基金是各級(jí)政府通過預(yù)算安排，單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)各類社會(huì)資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資基金。

從公共屬性來(lái)看，政府投資基金使用的是財(cái)政性資金，這部分資金來(lái)源于納稅人，具有公共性。政府作為公共利益的代表，運(yùn)用這些資金進(jìn)行投資，目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的公共政策目標(biāo)，如推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、改善民生等。這就要求在基金的運(yùn)作過程中，必須遵循公共資金管理的相關(guān)法律法規(guī)，確保資金的使用符合公共利益的要求。

而從市場(chǎng)屬性來(lái)講，政府投資基金又必須按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作。這意味著它要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中進(jìn)行投資決策、項(xiàng)目選擇和資源配置。在法律層面上，這種市場(chǎng)屬性涉及眾多法律法規(guī)的遵循。例如，在公司治理方面，政府投資基金可能會(huì)以股東的身份參與到被投資企業(yè)中，那么就需要遵循公司法等相關(guān)法律法規(guī)，保障自身的股東權(quán)益，同時(shí)也尊重其他股東的權(quán)益。

《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本，采用市場(chǎng)化方式支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升基金專業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)作水平。

2. 目標(biāo)：發(fā)展壯大長(zhǎng)期資本、耐心資本

耐心資本是一種專注于長(zhǎng)期投資的資本形式，不以追求短期收益為首要目標(biāo)，而更重視具有長(zhǎng)期回報(bào)的項(xiàng)目或投資活動(dòng)，通常不受市場(chǎng)短期波動(dòng)干擾，是對(duì)資本回報(bào)有較長(zhǎng)期限展望且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有較高承受力的資本。近期中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要健全多層次金融服務(wù)體系，壯大耐心資本，更大力度吸引社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資，梯度培育創(chuàng)新型企業(yè)。

發(fā)展壯大耐心資本，要充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府投資基金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。《指導(dǎo)意見》明確，要發(fā)展壯大長(zhǎng)期資本、耐心資本，具體包括：一是合理確定政府投資基金存續(xù)期，發(fā)揮基金作為長(zhǎng)期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用。二是積極引導(dǎo)全國(guó)社會(huì)保障基金、保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資本出資，壯大耐心資本。三是在需要長(zhǎng)期布局的領(lǐng)域，政府投資基金可采取接續(xù)投資方式，確保投資延續(xù)性。四是優(yōu)化政府出資比例調(diào)整機(jī)制，提振市場(chǎng)投資信心。對(duì)創(chuàng)業(yè)投資類基金，可適當(dāng)提高政府出資比例。

二、規(guī)范政府投資基金的設(shè)立與運(yùn)作

1. 設(shè)立條件與程序：防止同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，明確對(duì)基金設(shè)立的分級(jí)管理要求

近年來(lái)，政府投資基金數(shù)量和規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，也存在一些政府投資基金投向同質(zhì)化、個(gè)別地區(qū)盲目跟風(fēng)設(shè)立基金等問題。

為更好發(fā)揮政府投資基金作用，提高基金投資效能，《指導(dǎo)意見》明確基金要找準(zhǔn)定位，合理統(tǒng)籌基金布局，防止同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。同一政府原則上不在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立政府投資基金，但基金可按市場(chǎng)化原則對(duì)同一項(xiàng)目集合發(fā)力、接續(xù)支持。設(shè)立同類基金較多、投資領(lǐng)域明顯交叉重合的，在保障經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)秩序的前提下，鼓勵(lì)推動(dòng)基金整合重組，增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，更好服務(wù)政策目標(biāo)。對(duì)因缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦等導(dǎo)致政策效應(yīng)不明顯或募資、投資進(jìn)展緩慢的基金，推動(dòng)其通過優(yōu)化投向等方式積極提升效能。

此外，對(duì)基金設(shè)立實(shí)施分級(jí)管理，要求各層級(jí)嚴(yán)格按規(guī)定履行審批程序，同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，整合優(yōu)化布局政府投資基金。一方面，通過聯(lián)合設(shè)立子基金或?qū)Φ胤交鸪鲑Y等方式，實(shí)現(xiàn)基金與地方基金形成合力；另一方面，省級(jí)政府加強(qiáng)本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理，明確對(duì)下級(jí)政府設(shè)立基金的審批或備案要求，防止重復(fù)投資和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

2. 投資方向：分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，按照投資方向，政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金。

其中，產(chǎn)業(yè)投資類基金要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用，圍繞完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，支持改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、布局建設(shè)未來(lái)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈項(xiàng)目，推動(dòng)提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群；創(chuàng)業(yè)投資類基金要圍繞發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，支持科技創(chuàng)新，著力投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技，推動(dòng)加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，提升自主創(chuàng)新能力和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力，解決重點(diǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域“卡脖子”難題。

3. 運(yùn)作管理：（1）明確建立健全容錯(cuò)機(jī)制，從頂層制度層面為基金管理“松綁”；（2）鼓勵(lì)降低或取消返投，弱化招商目的

我們注意到一些地方推出容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，健全容錯(cuò)機(jī)制對(duì)政府投資基金的發(fā)展也至關(guān)重要。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要在全社會(huì)積極營(yíng)造鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的良好氛圍，既要重視成功，更要寬容失敗。”在《指導(dǎo)意見》起草的調(diào)研過程中，部分基金管理人反映基金缺乏容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，難以充分激發(fā)投資活力。

為解決基金管理人不敢投、不敢退、怕?lián)?zé)等問題，《指導(dǎo)意見》明確建立健全容錯(cuò)機(jī)制，從頂層制度層面為基金及管理機(jī)構(gòu)“松綁”，鼓勵(lì)政府投資基金更好發(fā)揮作用，提高投資效率。具體包括：一是遵循基金投資運(yùn)作規(guī)律，容忍正常投資風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化全鏈條、全生命周期考核評(píng)價(jià)體系，不簡(jiǎn)單以單個(gè)項(xiàng)目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)。二是合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)化、差異化、可量化的績(jī)效指標(biāo)體系，重點(diǎn)關(guān)注政策目標(biāo)綜合實(shí)現(xiàn)情況。三是營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵(lì)建立以盡職合規(guī)責(zé)任豁免為核心的容錯(cuò)機(jī)制，完善免責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程。

現(xiàn)實(shí)中，政府投資基金是招商引資重要路徑，在政府引導(dǎo)基金招募子基金管理人的遴選條件中，很多都會(huì)對(duì)子基金以及管理人的注冊(cè)地有要求，其中返投更是遴選的重要內(nèi)容。在返投比例上，近年來(lái)新成立的政府引導(dǎo)基金管理辦法，普遍將返投比例從2-4倍下調(diào)到了1倍甚至以下。由于公平競(jìng)爭(zhēng)條例，招商引資中又不允許實(shí)施稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼政策，政府引導(dǎo)母基金很可能將呈現(xiàn)斷崖式下降。

本次《指導(dǎo)意見》明確不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金，鼓勵(lì)取消政府投資基金及管理人注冊(cè)地限制；優(yōu)化政府出資比例調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)降低或取消返投比例。

4. 退出機(jī)制：拓寬退出渠道，健全退出機(jī)制

政府投資基金的退出對(duì)實(shí)現(xiàn)資金循環(huán)利用，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)具有重要意義。基金到期無(wú)法退出會(huì)影響“投資-退出-再投資”的良性循環(huán)。

針對(duì)當(dāng)前政府投資基金在退出過程中存在的“退出渠道有限、退出機(jī)制不健全”等難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，《指導(dǎo)意見》提出三方面舉措：一是規(guī)范基金退出管理。完善不同類型基金的退出政策。基金管理人應(yīng)建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應(yīng)科學(xué)合理確定退出期，并在章程或合伙協(xié)議中明確退出條件。政府出資退出時(shí)，應(yīng)按照章程或合伙協(xié)議約定的條件退出；沒有約定的，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行評(píng)估，采取市場(chǎng)化方式確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。二是拓寬基金退出渠道。推動(dòng)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)規(guī)則對(duì)接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。鼓勵(lì)發(fā)展私募股權(quán)二級(jí)市場(chǎng)基金（S基金）、并購(gòu)基金等。完善多層次資本市場(chǎng)體系，提高新三板和區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)服務(wù)股權(quán)投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。三是完善基金退出機(jī)制。探索簡(jiǎn)化項(xiàng)目退出流程，優(yōu)化政府投資基金份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)流程和定價(jià)機(jī)制，推動(dòng)完善政府投資基金評(píng)估體系，構(gòu)建更加暢通的退出機(jī)制。

三、內(nèi)控與監(jiān)督

1. 內(nèi)控方面

《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，政府投資基金要強(qiáng)化內(nèi)控管理，依法保障出資人權(quán)益。基金管理人應(yīng)建立健全關(guān)聯(lián)交易管理制度，健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系，不得以基金財(cái)產(chǎn)與關(guān)聯(lián)方進(jìn)行不正當(dāng)交易或利益輸送，不得從事法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)章禁止的業(yè)務(wù)。加強(qiáng)政府投資基金風(fēng)險(xiǎn)防范，嚴(yán)禁地方政府通過違法違規(guī)舉債融資進(jìn)行出資，不得新增地方政府隱性債務(wù)，不得強(qiáng)制要求國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)出資或墊資。

2. 監(jiān)督方面

我們認(rèn)為，政府部門需要加強(qiáng)對(duì)政府投資基金的監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容包括基金的運(yùn)作是否符合法律法規(guī)要求、是否按照既定的投資方向進(jìn)行投資、資金使用是否合規(guī)等多方面。

通過建立健全的信息披露制度，定期向社會(huì)公布基金的運(yùn)作情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。這有助于提高政府投資基金的透明度，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府投資基金的信任。

四、結(jié)語(yǔ)

下一步，財(cái)政部將積極協(xié)同相關(guān)部門貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》的工作布局。通過強(qiáng)化部門協(xié)作，明確各部門職責(zé)，促進(jìn)信息共享與溝通協(xié)調(diào)，為工作開展奠定堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)；制訂配套政策，圍繞政府投資基金多方面構(gòu)建“1+N”制度體系，為工作提供制度保障；做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)地方財(cái)政部門落實(shí)《指導(dǎo)意見》，在存量政府投資基金優(yōu)化調(diào)整等工作上秉持科學(xué)態(tài)度，維護(hù)社會(huì)資本權(quán)益。這一系列舉措將有力確保政府投資更好地發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的支持作用，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入源源不斷的動(dòng)力，在未來(lái)的發(fā)展進(jìn)程中不斷推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域向著更加健康、有序、高效的方向發(fā)展。