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2024年6月6日，國務院出臺《公平競爭審查條例》（以下稱《條例》），于2024年8月1日正式施行?！稐l例》的上位法是《中華人民共和國反壟斷法》，宗旨是規范公平競爭審查工作，促進市場公平競爭，優化營商環境，建設全國統一大市場?！稐l例》審查標準的第十條將稅收優惠和財政獎補納入審查范圍，并規定具體政策措施，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得含有影響生產經營成本的內容。

公平競爭審查制度其實并非新規，其審查標準也早有相關規定。2016年6月1日，《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》中提出建立公平競爭審查制度，規定了審查對象、審查方式、審查標準、例外情形等，要求2016年7月起，國務院各部門、各省級人民政府及所屬部門在有關政策措施制定過程中進行公平競爭審查。2017年10月，國家發展和改革委員會等五部門發布《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》；2021年6月，修訂完善公平競爭審查制度，國家市場監督管理總局等五部門發布《公平競爭審查制度實施細則》。因此，公平競爭審查制度實際已實施8年。但是，《條例》的出臺將公平競爭審查制度上升到行政法規，必將大大提升公平競爭審查的剛性約束。

2024年7月18日，黨的二十屆三中全會《中共中央關于進一步全面深化改革?推進中國式現代化的決定》（以下稱《決定》）強調要加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為。這一系列舉措旨在強化競爭政策的基礎地位，破除地方保護和市場分割，是建設全國統一大市場的必然要求。

《條例》和《決定》必將對地方招商引資產生重大而深遠的影響。對于地方政府而言，必須響應高水平社會主義市場經濟體制構建，適應經濟高質量發展要求，探索公平、透明、高效的招商引資新模式。

一、公平競爭審查規范政府行為，促進公平競爭

市場經濟要求市場在資源配資中起到決定性作用。市場經濟需要充分的競爭，競爭有利于發展新質生產力、科技創新、提升商品和服務水平、促進經濟發展、提高社會福利。因此，競爭機制是最重要的市場機制之一。但是，世界經濟發展的經驗表明，完全自由的競爭，任意競爭，終將導致寡頭壟斷，甚至完全壟斷的形成。壟斷企業不可避免地利用市場支配地位排斥打壓中小企業，自身也會失去創新競爭的動力。因此，自由競爭的盡頭是壟斷，壟斷最終扭曲市場經濟。

從政府的角度看，長期以來，產業政策和地方經濟發展驅動，地方政府積極參與區域經濟，推動地方產業發展。在經濟發展過程中，由于政府的過度作為，也出現了行業壟斷和地方保護的問題。政府行為和企業行為一樣，過度干預市場也會扭曲市場經濟。

因此，企業行為和政府行為的任意發展，均有可能扭曲市場經濟，均應受到國家法律的規制。準確界定政府的行為邊界，合理規制市場經濟，是中國特色社會主義市場經濟的必然要求。國家禁止市場性壟斷，也禁止行政性壟斷，從而保障市場經濟的公平競爭。

對于市場經濟而言，政府合理的干預和規制是國際通行做法。由于競爭很少是完美的，企業行為或政府干預都會造成市場失靈，所以市場支配力必須受到控制。政府有各種各樣的工具來阻止反競爭行為，促進市場準入，確保公平競爭，并減少市場失靈造成的扭曲現象，公平競爭審查就是其中一項政策工具。

公平競爭審查并不是中國特有，競爭評估是政府規制市場經濟通行做法，具有國際性。例如：歐盟委員會禁止歐盟成員國不正當地干預市場經濟活動，禁止影響成員國貿易的國家補貼，實施成員國國家援助控制制度；新加坡實施競爭影響評估制度，新加坡競爭委員會鼓勵政府部門評估政策措施對相關市場競爭的影響；韓國實施競爭評估制度，韓國公平貿易委員會負責競爭評估，要求各級政府部門擬定的管制政策必須進行競爭評估。美國實施競爭倡導，由于存在州行為豁免，美國通過判例實現對州行為的控制；OECD（經濟合作與發展組織）實施競爭評估制度，通過競爭評估制度實現三個目標：對競爭“限制”進行識別，對競爭“限制”的必要性和適度性作出判斷，對競爭“限制”設計出合理的替代方案。

綜上，公平競爭審查制度通過審查政府出臺的具體政策措施，規范政府行為，從而促進公平競爭。

二、招商引資的根本是營商環境，《條例》的實施有利于優化營商環境

營商環境是指商業活動所依賴的法律、政治、經濟、社會乃至文化等諸多因素的總和，貫穿于企業注冊、運營到注銷的整個生命周期。市場經濟本質上是法治經濟。法治是最好的營商環境，是影響投資吸引力的重要指標。那么對于營商環境而言，法治是什么？法治的基本價值就是公正與效率。

2023年，世界銀行集團發布了新的營商環境成熟度評價體系（B-READY 體系）。與舊的評價體系對比，新的評價體系從考察私營部門個案轉向整個私營部門，評價維度包括營商便利度、監管質量、公共服務及其實現效率。新的評價體系更全面更科學，具體包括10個一級指標、30個二級指標、82個三級指標、245個四級指標和798個測評點，涉及1692個問題。新的評價體系，于2023年第一輪對54個國家和地區進行評估，2024年-2025年對120個國家和地區進行評估，中國大陸在第二輪。

新評價體系的十大一級指標分別是：市場準入、獲得經營場所、獲得公共基礎設施服務、勞動力、金融服務、國際貿易、納稅、商事爭議解決、市場競爭、破產。

B-READY 評價體系，通篇體現的價值可以總結為四個字，即公正與效率。其中市場準入、獲取經營場所、金融服務、納稅、促進市場競爭等與公平競爭密切相關。

促進市場競爭是營商環境成熟度評價指標體系新增的一級指標。促進市場競爭指標一共有3個二級指標、9個三級指標、29個四級指標、149個測評點，內容涉及國企框架、反壟斷、并購監管、政府采購、知識產權、技術轉讓、產學合作等，從促進市場公平競爭的維度納入了149個測評點。

國企監管部分，體現了競爭中立的監管原則。國企、私營企業均受競爭約束。國有企業不能豁免競爭約束，包括反壟斷（包括卡特爾、其他橫向協議、縱向協議和濫用支配地位、合并控制）。

政府市場部分，公開和競爭性采購是政府合同的默認方式，需要考量整個私營部門是否受益，無論內資還是外資。

新的評價體系增加了公共服務維度。就政府采購來說，是否提供電子采購方式是考量因素之一。保證電子采購平臺的公開訪問和交互性，促進包括中小企業在內的所有類型企業的平等機會，增加政府合同的競爭。

《公平競爭審查條例》的實施，使得公平競爭審查制度上升至行政法規，公平競爭審查剛性約束提升。在國企待遇、政府采購、招商引資等方面，完全契合世界銀行集團營商環境評價體系。

根據《浙江省公平競爭審查辦法》的規定，政府采購禁止限定投標人所在地、所有制形式、組織形式，或者設置其他不合理的條件；禁止經營者本地區的業績、所獲得的獎項榮譽作為投標條件、加分條件、中標條件或者用于評價企業信用等級；禁止要求經營者在本地注冊設立法人或者分支機構、擁有一定辦公面積、繳納社會保險等；禁止設定與采購項目無關的資格、技術和商務條件；禁止限定或者變相限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務；禁止沒有依據設置項目庫、名錄庫、備選庫、資格庫等。

三、今后的招商引資新模式

《條例》第十條明確規定具體政策措施，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得含有影響生產經營成本的內容，具體包括：給予特定經營者稅收優惠；給予特定經營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼；給予特定經營者要素獲取、行政事業性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優惠；以及其他影響生產經營成本的內容。2024年8月1日，《條例》實施，與稅收掛鉤的獎補，與土地等要素獲取優惠相關的招商引資必然成為歷史。

存量獎補型招商引資政策措施和招商引資協議如何退出

《條例》出臺后，由于公平競爭審查的剛性約束，對于存量招商引資政策應該是要立即清理，停止執行。

2024年7月上海市出臺《上海市招商整改任務清單“二十條”》，提出了五個“立即”。例如：立即清理與稅收掛鉤的產業扶持政策及具體操作指引，立即清退以引稅提成比例為收益的招商中介，立即禁止簽訂新的與稅收掛鉤的產業扶持協議。

那么，對于已經簽訂的獎補型招商引資協議如何退出？

這應該會是一個具有爭議的結論。從《條例》本身的角度講，《條例》是新頒布的行政法規，按法不溯及既往的原則，招商引資的協議應當是有效的；另從地方政府誠信和企業信賴利益的角度，協議也應當有效。

但是，從《條例》本身的公平競爭審查制度而言，原來在國務院規范性文件以及部門規章層面也已經有規定。同時，獎補型招商引資協議涉及的獎補條款，也違反了財稅法的相關規定。因此，對于已經簽訂的招商引資協議，其違規性沒有爭議。值得注意的是，公平競爭審查制度涉及的審查標準，本身又是《反壟斷法》第五章禁止行政性壟斷的內容，違反公平競爭審查制度的具體政策通常也違反了《反壟斷法》。違反《反壟斷法》的協議或條款，根據《關于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第四十八條第一款，當事人主張被訴壟斷行為所涉合同或者經營者團體的章程、決議、決定等因違反反壟斷法或者其他法律、行政法規的強制性規定而無效的，人民法院應當依照民法典第一百五十三條的規定審查認定。在司法實踐中，協議或協議條款違反反壟斷法屬于違反法律、行政法規的強制性規定，通常被認定為無效。就招商引資協議而言，是行政協議還是民事協議或許有爭議，但是，在協議內容無效認定的問題上，兩者是一致的。  

例如：2024年1月，江蘇博遷新材料股份有限公司發布的公告，公司收到宿遷高新技術開發區管理委員會《退回獎勵通知書》。通知書表明，公司于2023年3月、2023年6月收到的兩筆獎勵資金因不符合相關政策，為規范財政支出行為，公司應于2024年2月29日前將上述兩筆獎勵資金匯入其指定賬戶，涉及獎補金額2400萬元。

《條例》的實施應該是公平競爭審查剛性約束的增強，不是禁止行政性壟斷的新法。

招商引資新模式

今后的招商引資模式應該是市場化招商和優化營商環境招商。

所謂市場化招商，主要要從產業鏈、產業基金、地緣優勢、公共服務等方面提升招商引資的水平。

所謂優化營商環境招商，就是從提升營商環境的各個方面吸引投資。具體可以根據國務院《優化營商環境條例》《浙江省優化營商環境條例》的規定，并借鑒世界銀行營商環境成熟度評價體系，開展優化營商環境工作。

堅持法治思維。法治是最好的營商環境。法治前提下，促進公平競爭、優化營商環境是招商引資的根本所在。

四、企業需提高競爭合規關注，識別行政壟斷風險

在經濟高質量發展背景下，公平競爭營商環境成為趨勢，企業應當提高競爭合規關注，及時識別行政性壟斷，避免主動或被動參與行政性壟斷。

市場監管總局出臺的《禁止壟斷協議規定》《禁止濫用市場支配地位行為規定》均規定，經營者因行政壟斷而達成壟斷協議或濫用市場支配地位，證明屬于被動執行行政命令而形成的，可以從輕或減輕處罰。很顯然，從規定看，即使是被動參與，經營者因行政壟斷而達成壟斷協議或濫用市場支配地位，仍須承擔法律責任。企業參與行政性壟斷，本身不能豁免。

除了行政責任外，企業因招商引資被動參與行政壟斷，無論作為行政協議還是民事協議，招商引資協議也會涉及到無效的法律風險。一旦無效，企業將面臨退還已經領取的獎補資金的情況，也會對企業投資、生產經營、企業收益等產生影響。

因此，企業在參與政府合作時，應當對經濟領域的具體政策措施進行評估，及時識別公平競爭合規風險。當發現政府具體政策措施存在合規風險時，需要及時溝通。