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根據BBC一篇文章評論，以前說“世界是平的”這個說法已經變成世界是“區域化的”存在，不可否認，中國企業在過去30多年的海外投資歷程中，流向歐美的投資居多。然而海外投資的黃金時代已經悄然過去，以歐盟和美國為主要地緣政治力量代表對中國企業的海外投資設立了愈演愈烈的強監管法律環境。

與此形成鮮明對比的是中國一如既往保持開放的胸懷，在FDI吸引外資方面取消諸多領域的限制，比如制造業領域已全面取消外商投資限制，在金融業取消外資股份限制；在ODI對外投資方面持續深化和推進 “一帶一路”政策，尤其是2023年10月召開的“一帶一路峰會”提出的“高質量共建‘一帶一路’的八項行動”，在圍繞基礎設施建設的同時，注重數字經濟和綠色發展，為中國企業海外投資提供政策支持和指引。此外值得提及的是2020年中央經濟工作會議中明確對中國跨國產業體系建設提出了兩個設想：“一方面是攻破關鍵的核心技術，彌補技術薄弱的環節，解決“卡脖子”問題，提升中國企業在國際產業鏈和供應鏈上的地位；另一方面是帶動中國企業在技術、裝備、產品和服務上的輸出，鞏固在國際供應鏈市場上的份額。”

可以預見的是以央企和國企為主的帶路投資仍將成為主力，帶動中國企業海外投資，打開新局面；同時以高端制造、通信與信息基礎設施建設、能源以及其他關鍵供應鏈要素、AI技術等領域的國內龍頭企業將更需要海外布局。

本系列文章將陸續以歐盟、美國和墨西哥等國家的最新外商投資政策為切入視角，嘗試為中國企業海外投資提供些許角度不同的洞見與建議，本篇為歐盟篇之淺見。

一、歐盟外國補貼條例FSR- 在歐盟進行并購或參與公共采購行為將可能觸發反補貼申報

2022年12月14日歐洲議會和理事會頒布了《關于外國補貼扭曲歐盟內部市場的條例》（Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market，“FSR”），該法規于2023年1月12日生效，并將于2023年7月12日開始適用。根據FSR，中國企業在歐盟進行投資和并購，除了需在交易交割前獲得歐盟或所在成員國對擬投資或并購交易的外商投資安全審查以及反壟斷審查的批準以外，中國企業將不得不面臨這新增的第三項交易前審批，反補貼審查。

（一）外國補貼的定義

根據FSR，認定存在外國補貼時需要滿足以下關鍵要素：

1.存在外國政府或公共機構提供對企業提供的財務支持，例如注資、贈款、貸款、貸款擔保、財政激勵、抵消經營損失、補償公共當局施加的財務負擔、債務減免、債轉股等；

2.由非歐盟國家（包括其行為可歸因于該國家的公共和私人實體）直接或間接授予的；

3.為在歐盟從事經濟活動的企業帶來并非從市場活動中獲得的利益；

4.并非任何企業都可以獲得，僅限于特定的企業或行業，存在特定性[1]。

（二）達到申報標準的企業有強制申報義務

根據FSR，從2023年10月12日起，如果企業在歐盟區域的并購交易行為構成集中或者受到投資的歐盟企業參與公共采購程序，當達到一定標準時，則相關企業必須對其收到的外國補貼向歐盟委員會進行申報。具體而言，當涉及集中行為時，若達到以下標準則需要進行申報：

1.至少有一家合并公司、目標公司或合資企業在歐盟營業額達到至少 5 億歐元，并且在歐盟成立；

2.參與并購的企業在協議簽訂、公開招標公告或收購控股權之前的三年內從第三國收到的財務捐助總額至少為 5,000 萬歐元[2]；而當涉及參與歐盟公共采購程序時，若達到以下標準時也需要進行申報：（x）采購合同價值達到2.5億歐元（另外，若分批次采購，在總價值達標的情況下，每批次至少達到 1.25 億歐元）；（y）投標人（包括其沒有商業自主權的子公司、其控股公司，以及可能的主要分包商和供應商）在申報之前的三年內，從每個第三國獲得至少 400 萬歐元的財政支持[3]。

（三）歐盟委員會啟動依職權調查，并可追溯過往10年內的已完成投資

除了規定在一定標準下企業的強制申報義務外，FSR還授予了歐盟委員會自行啟動調查的權利。基于此，委員會有權對過去 10 年內涉嫌扭曲內部市場的外國補貼啟動依職權調查，并且，它可以依據從任何來源獲取的信息進行審查[4]。為行使該權利，委員會可以采取訪談取證、實地調查、向提供補貼的外國政府取證以及從歐盟成員國取證等多種方式了解和分析被調查補貼項目的情況以及歐盟內部市場競爭狀況的情況。而如果相關方拒絕提供信息，則委員會可以依據其已經掌握的事實做出可能對有關企業不利的決定[5]。這一規定授予了歐盟委員會充分的審查權利，使其可以自行對尚未實施的且低于申報門檻的交易進行審查，且委員會可以采取的調查形式多樣。

（四）對中企的影響

在該條例正式實施以前，歐盟委員會曾表示，已有17項申報處于預申報階段。歐盟委員會最初估計每年可能收到大約40份申報，而上述數據則表明FSR標準下覆蓋的交易項目數量將顯著高于歐盟委員會的預期。

01既有投資

對中資企業在歐盟設立的既有投資，我們建議企業應該根據上述補貼的規定，自查過去10年內對歐盟地區的投資，是否可能落入需要申報補貼的范圍。如是，建議考慮主動申報，并在申報之前咨詢歐盟委員會。

02擬定的新投資

對中資企業擬在歐盟的新投資包括新設合資企業和收購，應該綜合考慮交易的時間表和確定性因素，根據FSR規定，企業提交申報后，歐盟委員會的初步調查時限為25個工作日。如果其決定進行深入調查，則將耗時90個工作日。在此基礎上，工作周期還有可能延長至105個工作日。除此之外，由于申報數量極有可能超過歐盟委員會的預期，客觀上來看，歐盟委員會可能會因為缺乏人手等因素導致難以應對艱巨的審查工作，從而導致推進審查程序的速度較慢。對于赴歐投資的中國企業來說，一旦進行申報，可能會耗費較長的時間在審查程序中。

對于綠地投資來說，如有計劃未來業務需要參與歐盟區的公共政府采購招標的中資歐盟企業，新增的反補貼申報與審查可能在某種程度上會對某些類型的中企投資決策具有決定性影響，比如以新能源或主要基礎設施建設為主要業務的中資工程承包商，其擬通過投資進入歐盟擴展業務的戰略或會受到重大影響。

03中資企業包括國企和民企均受影響

鑒于補貼的界定范圍非常廣泛，不僅僅國有企業首當其沖為其所重度影響，民營企業獲得國家的產業政策補助和補貼都會作為考慮補貼的程度，如果符合申報標準，仍需申報。因此，關于反補貼申報和審查將廣泛影響中資企業在歐盟的即有投資以及投資規劃。

除此之外，由于FSR對企業收到外國補貼的相關信息的披露要求較為嚴苛，需要披露所有單筆數額20萬及以上歐元且單個第三國在1年內給與總額400萬及以上歐元的外國補貼。而中國企業缺乏相關經驗，可能尚未建立有效系統梳理相關財務數據，導致其可能需要花費大量時間收集相關信息從而滿足申報需求。在此情況下，時間成本將顯著提升，從而對企業的在歐投資計劃造成阻礙。

二、現行歐盟外商投資審查條例修訂草案

除了FSR以外，歐盟的外商投資審查制度更是與中國企業出海投資密切相關。根據歐盟2023年10月19日發布的第三份《外國直接投資審查年度報告》，2022年歐盟各成員國共處理1444項外商投資者提交的收購批準申請和依職權審查案件。在所有申請中，大約55%的案件經過了正式審查，較2021年大幅增加。約45%的申請被認為不符合條件或不需要正式審查。此外，17個歐盟成員國根據《外國直接投資審查條例》提交了共計423份案件通報，而2021年只有13個成員國參與。在423個案件中，六個主要來源地是美國、英國、中國、日本、開曼群島和加拿大。與2021年相比，美國最終投資者的比例從40%下降到32%，英國從10%下降到7.6%。來自中國投資者的比例從7%降至5.4%。來自日本的投資者比例從3%上升至5%。由此可見，參與歐盟審查合作機制的國家增多，正式案件的比例提升，并且中國投資者占最終投資者的比例下降，總體而言，歐盟外商投資審查力度逐步加強。

而在2024年1月24日，歐盟委員會又針對現行歐盟外商投資審查條例頒布了修訂草案。該草案的發布表明歐盟對于安全及公共秩序問題的日漸重視，結合疫情、俄烏戰爭等緊張局勢帶來的投資風險，該草案旨在加強歐盟對于外商投資風險的識別以及應對能力。根據歐盟常規立法程序，歐盟委員會需要向歐盟議會提交草案，由議會和理事會進行一讀，若雙方一致同意，則草案通過，否則將進入二讀階段。如若在二讀階段仍無法達成一致，將進入三讀階段，在此階段若議會和理事會仍未能統一意見，則草案被否決。相關數據表明，大部分草案在一讀期間通過，耗時約18個月，但也有部分草案在二讀期間通過，耗時約40個月。盡管在該草案生效前仍有一到兩年的緩沖期，存在出海投資需求的中企仍需提前做好準備，因而下文將對該草案中的要點做簡要介紹，以便相關企業了解歐盟的立法動態。

（一）所有成員國均完成外商投資審查制度的設立

在現行外商投資審查條例下，歐盟成員國可以自行選擇是否建立外商投資審查制度。目前，大部分成員國已經建立了該制度，但仍有部分國家（例如比利時、捷克等）的外商投資審查制度仍處于起草階段。在本次修訂草案中，歐盟委員會使用了相較于現行審查條例更為強硬的措辭，其規定各歐盟成員國都應該建立起外商投資審查制度，從而確保各成員國都具有應對外商投資風險的審查機制[6]。

（二）擴大審查范圍，綠地投資與中資企業再投資被納入審查范圍

根據該草案規定，外國投資包括外國直接投資以及外國控制下的歐盟內部投資。其中，外國投資是指外國投資者為了與歐盟內已經存在或者待設立的企業建立長久、直接聯系并且在歐盟內進行經濟活動的任何投資，而外國控制下的歐盟內部投資是指外國投資者為了實現上述目標而通過其在歐盟設立的子公司實現的投資。此類規定存在以下兩個要點值得中國企業注意，第一，該規定擴大了外商投資的審查范圍，不僅涵蓋了外商直接投資，還將中國企業通過歐盟內子公司進行的投資也納入了審查范圍；第二，該規定中增加了對于“待設立”企業的投資審查要求[7]，這意味著外商在歐盟內進行綠地投資也被納入了審查范圍內，將對中國企業出海投資造成實質性阻礙。

（三）統一各國審查制度的最低標準，歷史投資經歷納入考量因素

另外，為了實現歐盟內部審查制度的協調，該草案制定了啟動審查的最低標準，即要求各成員國必須審查針對以下兩類歐盟企業的投資：

1.參與關乎歐盟利益項目或計劃（例如數字歐洲計劃等）的歐盟企業；

2.在特定經濟領域較為活躍的企業，關于特定經濟領域，除了軍事、關鍵藥物等領域，委員會還確定了十個“關鍵技術”領域，包括先進半導體技術、人工智能技術以及量子技術等[8]。此外，該草案還對需要提供信息的被審查投資者提出了更為嚴苛的要求，它規定各成員國應當將相關投資者此前是否存在未得到批準的外商投資審查經歷以及是否參與過危害歐盟安全及公共秩序等因素納入考量范圍，同時，它也要求被審查的投資者提供更多自身的信息[9]。

（四）優化各國外商投資審查的合作機制，引入主動審查程序

除了上述修訂之外，本次修訂還實現了另一重大突破，即引入了主動審查程序。具體而言，當歐盟委員會或除目標投資國以外的其他成員國認為某投資會對歐盟安全和公共秩序造成負面影響時，可以在該外商投資完成后15個月內發起主動審查程序[10]。

（五）對中國企業的影響

相較于現行的外商投資審查條例，該法案體現出了更為嚴苛的立法趨勢。2023年年初，歐盟委員會主席馮德萊恩在達沃斯論壇上首次提出了歐盟應對華“去風險”，此后，這一理論就奠定了歐盟對華政策的基礎。盡管該草案沒有直接提及中國，其有關規定卻對中國投資施加了高壓。

在程序方面

該草案要求歐盟各成員國都建立審查制度，并且引入了主動審查程序，在歐盟內部確立了合作審查的模式。而據路透社報道，在現行審查條例下，歐盟對外國投資的審查存在局限性，在2020年至2022年向歐委會報告的886個投資案例中，92%來自法、德、意、西等6個國家，其余8%來自9個國家[11]。本次修訂則試圖改變這一狀態，以達到全面審查的效果。一方面，從客觀上來說，所有國家都擁有外商投資審查制度意味著中國投資選擇任何歐盟國家進行投資都需要承擔審查風險；另一方面，主動審查程序的引入使得非目標國家也擁有了干預目標國家審查的權利。原本并非所有歐盟國家都對中國投資抱有消極態度，但由于該程序的引入，即使中國企業選擇了良好的投資環境，也可能受到其他國家的干預，導致其赴歐投資面臨更艱巨的挑戰。

在實體方面

該草案擴大了歐盟審查范圍，并且明確了各成員國審查外國投資的最低門檻。具體而言，在該草案下，外商間接投資，即中國企業通過其在歐盟設立的子公司進行的投資也將受到審查。此外，該草案還引入了新的綠地投資審查。此番修訂將在很大程度上擴大外商投資審查的適用范圍，使得中企投資受到審查的風險大大提升。為了協調歐盟各國的審查制度，該草案設立了審查最低門檻，此處修訂標志著歐盟外商投資審查嚴格程度的再一次升級，其中對于特定領域的關注，預計將對太陽能和風能技術、電動汽車以及非歐盟投資者的半導體投資產生重大影響，值得特別關注。

三、總結

盡管歐盟的外商投資新動向給中國企業出海投資帶來了挑戰，但同時也可能帶來了機遇。為了更好地應對出海投資的風險，并且及時地把握商業機會，中國企業應在投資前做好準備，充分了解相關外商投資政策，從而完善戰略布局和投資規劃。

* 律師助理黃姝涵對本文亦有貢獻。

注釋

[1]FSR,Article 3.

[2]FSR,Article 20.

[3]FSR,Article 28.

[4]FSR,Article 9; Preface para.61.

[5]FSR,Article 13.

[6]Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the screening of foreign investments in the Union and repealing Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council, Article 3.

[7]Ibid.Article 2.

[8]Ibid.Article 4.4.

[9]Ibid.Article 13.4.

[10]Ibid.Article 9.

[11]https://china.chinadaily.com.cn/a/202401/22/WS65ae4493a310af3247ffce2c.html