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安理觀法 | 《金融機構合規管理辦法》（二次意見稿）要點解讀

作者：admin 2023-11-13

近日，《金融機構合規管理辦法》（第二次征求意見稿）在一定范圍內公開征求意見。按照這一網傳版本，本《辦法》將于2024年2月1日起施行，現行《商業銀行合規風險管理指引》《保險公司合規管理辦法》將被廢止。

按照新成立的國家金融監督管理總局發布的2023年規章立法工作計劃，今年將新制定3部規章制度，《銀行保險機構合規管理辦法》即為其中之一。我們理解，二者應該是同一部規章。

11月10日，金融監管總局剛剛發布“三定方案”，明確總局對除證券業之外的金融行業實行“統一監管”，《金融機構合規管理辦法》作為總局設立后第一批新制定的規章，無疑是金融業集中統一監管格局的重要注腳，必將深刻影響金融業的未來改革與發展。作為長期關注金融機構合規管理的團隊，我們第一時間進行了學習解讀。

一、《辦法》總體框架

《辦法》共5章，包括總則、合規管理職責、合規管理保障、監督管理與法律責任、附則。全文共計55條。主要內容是：

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二、《辦法》要點解讀

結合現行《商業銀行合規風險管理指引》《保險公司合規管理辦法》《中國保監會關于進一步加強保險公司合規管理鞏固有關問題的通知》，對照國資委《中央企業合規管理辦法》（國資委42號令）相關內容，以及金融業改革政策，梳理本《辦法》關鍵要點如下：

適用范圍

《辦法》適用于所有廣義的銀行機構、保險機構、金融資產機構、企業集團財務公司、理財公司等機構，也為其他由國家金融監督管理總局及其派出機構監管的金融機構留足了適用或參照適用空間。

具體而言，《辦法》適用范圍為：由國家金融監督管理總局及其派出機構監管的商業銀行、開發銀行、政策性銀行、農村合作銀行、農村信用社、村鎮銀行、金融控股公司、保險集團（控股）公司、政策性保險公司、保險公司（包括再保險公司）、保險資產管理公司、相互保險組織、信托公司、金融資產管理公司、金融資產投資公司、金融租賃公司、企業集團財務公司、消費金融公司、汽車金融公司、理財公司等機構（以下統稱金融機構）適用本辦法。外國銀行分行、外國銀行代表處、農村資金互助社、外國保險機構駐華代表機構、外國再保險公司分公司、保險代理機構（不含兼業代理機構）、保險經紀機構、保險公估機構、貨幣經紀公司以及其他由國家金融監督管理總局及其派出機構監管的金融機構可以參照執行。

我們理解，在“統一監管”的改革思路之下，“金融企業”“金融制度”的范圍應堅持是否涉及金融業務這一實質標準，而不是政出哪個機構之門，更不是以是否持牌作為唯一標準。北京高院曾在近年的司法裁判實踐中貫徹了這一思路。

“外規”范圍

合規共兩個字，一曰“合”，二曰“規”，合哪些規，合誰的規，“規”的范圍必然是合規管理要解決的首要問題。無論中外，均認為組織/企業合規的范圍，應包括外規和內規，其中外規是關鍵。

現行《中央企業合規管理辦法》對“外規”范圍的定義是：法律法規、監管規定、行業準則和國際條約、規則等要求，采用了不完全列舉的立法技術。

本《辦法》則規定，“本辦法所稱合規規范，是指法律、行政法規、部門規章及規范性文件、行業自律規范、機構內部規范，以及行業職業道德規范” 。沒有“等要求”這樣的兜底條款，看似采用了封閉式的立法技術，實則不然，“行業職業道德規范”可解釋空間依然大。

總之，在合規語境下，“規”的范圍不應受規的淵源的任何限制，外部規范是否構成合規義務，僅取決于其與企業經營管理行為的相關性大小。無論是否金融企業，皆如此。

此外，像《中央企業合規管理辦法》一樣，本《辦法》亦沒有明確“自我承諾”的合規義務屬性。

全面合規管理體系建設的強制性

本《辦法》再次重申，金融機構應當建立健全覆蓋組織體系、制度建設、運行機制、保障機制的全面合規管理體系，強調“將依法合規經營作為金融機構一切活動必須遵循的底線和紅線”。這是一條強制性規范，而不是任意性規范。

施行后，本《辦法》本身也將構成金融機構應遵循的合規規范，嚴格落實本《辦法》也構成金融機構應遵循的合規義務。也即，金融機構未按照本《辦法》建立健全全面合規管理體系的，尤其是因此發生風險事件的，其本身就構成違規。本《辦法》第二十七條亦規定，金融機構內審部門應定期開展合規審計，“審計事項包括合規管理職能適當性和有效性”。

合規管理組織體系的管理特征

組織體系是企業全面合規管理體系的四大模塊之一，《辦法》對金融機構組織體系的管理體現出兩大特征：一是符合金融業務監管的特點；二是強調責任落實到人。

首先，組織體系設計上沒有像《中央企業合規管理辦法》那樣嚴格按照現行公司治理設計來規范各機構合規職責，而是突出強調了董事會和高管人員、尤其是首席合規官/合規官責任。

其次，立足董事會中心，明確首席合規官由董事會聘任和解聘，并由董事會建立與首席合規官的直接溝通機制。對照《中央企業合規管理辦法》，本《辦法》第九條的該等規定可謂個性十足。一方面，《中央企業合規管理辦法》對首席合規官的聘任機構并未明確規定，導致實踐中做法不一；另一方面，《中央企業合規管理辦法》將首席合規官定位為“向企業主要負責人負責”，與本《辦法》中關于“董事會建立與首席合規官直接溝通機制”的規定，都是為了解決首席合規官履職的獨立性問題，實際效果可能各有千秋。

再次，本《辦法》明確合規委員會為董事會下設機構，可以理解為董事會的專門委員會之一，相比《中央企業合規管理辦法》對合規委員會定位的語焉不詳，本《辦法》的該等規定實操性更強，應會收到金融機構歡迎。

又次，本《辦法》沒有規定經理層的集體責任，轉而規定各“高級管理人員”的合規管理職責，這屬于個人責任，更易于落實到位，也與當前企業合規管理體系的ISO標準和國家標準的相關要求更為契合。

對首席合規官職責的突出強調

本《辦法》中，“首席合規官”出現了54次。再次印證了行業內流傳的一句話：抓合規管理就是抓首席合規官管理。當然，《辦法》也明確，金融機構總部設立的是“首席合規官”，省級分支機構設立的則叫做“合規官”。

《辦法》對首席合規官規定的相關要點體現在：

一是明確本《辦法》施行后，各金融機構不再設置合規負責人、合規總監、總法律顧問。

二是明確首席合規官定位。“首席合規官是高級管理人員，向董事會負責，接受機構主要負責人直接領導”。

三是明確不相容職責。“首席合規官及合規官不得負責管理金融機構的前臺業務、財務、資金運用、風險管理、內部審計等可能與合規管理存在職責沖突的部門”。主要負責人兼任的除外。

四是明確任職條件。首席合規官/合規官必須是經濟、金融和法律的復合型人才，且由國家金融監督管理總局強監管。

五是明確獨立履職。體現在：首席合規官有權對金融機構報送監管機構和自律組織的申請材料和報告組織審查，并簽署獨立意見；有權對機構及其工作人員行為的合規性進行獨立監督檢查，必要時可直接向國家金融監督管理總局或派出機構報告。

六是明確合規官雙線匯報機制。省級分支機構合規官“實行雙線匯報，向本級機構主要負責人匯報，并以向上級首席合規官匯報為主”。

七是明確“一票否決”制度。首席合規官或合規官發現金融機構對重大違法違規行為或者重大合規風險隱患存在瞞報、漏報情形的，應當在機構內部的合規考核中，對責任機構實施“一票否決”。這一點，較之《中央企業合規管理辦法》的猶抱琵琶半遮面，顯得果斷許多。

立足“三道防線”，但更強調牽頭部門職責

十多年前，我國企業在全面風險管理體系建設過程中引入“三道防線”理論，多年過去，該理論被證明仍具生命力。但相較于《中央企業合規管理辦法》對“三道防線”理論的“基本教義”式貫徹，本《辦法》則著重強調了合規管理牽頭部門職責。

《中央企業合規管理辦法》十分注重第一道防線部門的合規職責，強調主體責任，著重關注一二道防線部門之間的職責邊界與協同；本《辦法》則更加重視合規管理部門的牽頭職責，詳細規定了以合規審查為中心的15條合規管理職責。當然，后者也沒有忘記第一道防線部門的“主體責任和第一位的責任”。

值得注意的是，本《辦法》僅規定內審部門為第三道防線，沒有明確規定紀檢監察、巡視巡察、監督追責等部門的定位。

合規管理隊伍建設保障到位

在本《辦法》合規管理保障的部分，最為詳盡細化地規定了合規管理隊伍建設相關內容，貫徹了“人是根本”的觀念。體現在：

一是規定首席合規官缺位不得超過6個月。首席合規官或合規官缺位時，可以由相關負責人代行其職務，但代行職務的累計期限不得超過六個月，金融機構應在六個月內聘請新的首席合規官或合規官。且應在離任后三個工作日內，向國家金融監督管理總局或其派出機構報告離任原因等情況。

二是規定合規管理部門編制及其人員的學歷背景。合規管理部門的專職人員人數不得低于“機構總部人數一定比例”，合規管理部門應當由有法律和經濟金融專業學歷背景的人員組成，其中，從事合法性審查的人員應當由法律專業學歷背景的人員組成，通過法律職業資格考試的人員數量不得低于從事合法性審查總人數的三分之二；從事合規性審查的人員應當由法律和經濟金融專業學歷背景的人員組成，通過法律職業資格考試的人員數量不得低于從事合規性審查總人數的三分之一。

三是規定首席合規官履職的知情權、調查權、否決權。首席合規官及合規官根據履行職責需要，有權要求金融機構有關人員對相關事項作出說明，向外部審計、法律服務等中介機構了解情況。首席合規官及合規官、合規管理部門在事前審查、事中審批和事后評價中有提出否決意見的權利。

四是規定首席合規官薪酬保障。金融機構應當建立首席合規官及合規官、合規管理人員薪酬管理制度。首席合規官工作稱職的，其年度薪酬收入總額不得低于同等條件（同職級、同考核結果、同工資等級等）高級管理人員的平均水平。合規官及合規管理人員工作稱職的，其年度薪酬收入總額不得低于所在機構同等條件（同崗位類型、同職級、同考核結果、同工資等級等）人員的平均水平。

明確的監督管理措施與法律責任

一次有效的處罰勝過百次苦口婆心的勸誡，動真格的監督處罰措施是給老虎裝上牙齒。本《辦法》有關監督處罰規定的要點體現在：

一是明確合規管理是金融機構綜合評級的重要依據。《辦法》第四十二條規定，國家金融監督管理總局及其派出機構將金融機構合規管理工作開展情況作為綜合評級的重要依據。

二是明確監管談話制度。國家金融監督管理總局及其派出機構根據履行職責的需要，可以與金融機構董事、高級管理人員進行監管談話，要求金融機構董事、高級管理人員就金融機構合規管理的重大事項作出說明。

三是明確董事、高管人員分級責任。董事、高管人員履職違規引發重大風險，給金融機構造成損失的，應對金融機構承擔賠償責任；未能勤勉盡責導致金融機構發生重大風險的，由監管機構采取行政處罰或監管措施；對金融機構違規行為負有直接責任的，可處警告、通報批評、20萬元以下罰款。

四是明確首席合規官責任體系。首席合規官或合規官違反本《辦法》規定的，監管機構可處以警示、責令改正、監管談話等監管措施；致使金融機構發生重大違法違規行為或者重大合規風險的，可以取消一定期限的任職資格；未按規定如實向監管機構報告重大違法違規行為的，可處以警告、通報批評、10 萬元以下罰款。

五是明確合規免責制度。金融機構或首席合規官/合規官主動開展有效合規管理，履職盡責的，可得以被從輕、減輕處理，或者免于追究責任。合規免責制度雖然只有一個條款，但豐富完善了合規責任體系，構建了“合規免責”與“違規追責”一體兩面的責任體系，將發揮約束與激勵相輔相成的作用，值得其他類企業借鑒。

總之，合規管理是企業基礎管理體系之一，本《辦法》作為金融機構合規管理的基本制度，其頂層設計作用十分突出，將成為諸多配套具體制度、操作指引的上位制度。一旦得以順利于2024年2月1日正式施行，將對各金融機構的內部合規管理組織機構和人員、制度體系、運行機制等產生巨大影響。各金融機構有義務在1年的過渡期內完成全部整改，否則將構成違規。

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