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目前，世界各國在國家安全審查方面的立法模式主要分為以下兩種：（1）專門立法。即以專門的成文立法為基礎，輔之以其它層級的法規和相關規則指引。（2）混合立法。對外資保持寬松投資政策的國家通常采用該立法模式。國家沒有專門的外商投資立法和外資國家安全審查的規定，對外資投資并購的監管更多依賴競爭法等其它部門法的規定。

美國是典型的采取專門立法模式的國家。1950年的《國防生產法》（也稱《經濟管制法》）為美國國家安全審查制度的立法奠定了基礎。1988年國會通過的《埃克森-弗羅里奧修正案》（《1988年法》）標志著美國外資并購國家安全審查制度的建立，同時成為CFIUS（The Committee on Foreign Investment in the United States）進行國家安全審查的法律依據。此外，CFIUS1991年頒布的《關于外國法人收購、兼并和接管的條例》系《1988年法》的實施細則。

9?11事件后，迪拜世界港口公司并購半島及東方輪船公司案再次在美國引起軒然大波。2007年的《外國投資與國家安全法》（FINSA）應運而生。次年4月28日出臺的《關于外國法人收購、兼并和接管的條例》系其實施細則。

此后，在2008年，美國財政部頒布的《美國外國投資委員會國家安全審查指南》從國家安全因素、CFIUS考慮的交易類型以及可能引起國家安全考慮的交易信息三個方面概述了CFIUS審查程序的目的和性質，為涉及安全審查的并購當事人正確理解和順利實施法律提供指導。

2018年美國通過《外國投資風險評估現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，以下簡稱 FIRRMA），進一步擴大了CFIUS的權限，特別是對外國資本投資美國敏感行業或獲取新技術的交易加強了管控。

美國在國家安全審查方面的立法體系完整清晰，具有規范性，在運用時靈活簡便，對并購當事人具有透明度，是立法模式中較好的選擇。

CFIUS、總統和國會，分別負責審查、決定和監督。

CFIUS于1975年成立，隸屬于財政部。根據《1988年法》，負責外資并購的安全審查。

CFIUS是一個跨部門的委員會由多個行政部門及白宮機構人員組成，委員會主席由財政部部長擔任，成員包括國務卿、國防部部長、商務部部長、司法部部長、國土安全部部長、能源部部長、勞工部部長、貿易代表辦公室主任、科技政策辦公室主任、總統國家安全事務助理、經濟顧問委員會主席、管理和預算辦公室主任、總統國土安全和反恐助理、總統經濟政策助理和中央情報局局長等。

《1988年法》將安全審查的決定權授予總統，CFIUS只有建議總統阻止某項外資并購的權力，只有總統才有權中止或禁止任何外資并購交易。總統在收到CFIUS提交的調查報告后，應在15天內作出最終決定并予宣布。國家安全審查的實質結果是一個不具有可裁判性的政治問題。也就是說，對于該等結果，交易方無法通過司法程序提起異議。

雖然總統的決定不受司法管轄，但總統作出決定的過程仍必須符合美國憲法保護的程序正義。即交易方可以要求對審查程序的正當性進行司法審查。

2014年，就中國三一集團關聯公司Ralls公司在美國收購風力發電廠一案，美國哥倫比亞特區聯邦上訴法院作出一紙判決，法庭認為總統奧巴馬禁止Ralls公司收購美國風電項目的總統令違反程序正義，Ralls公司有權查閱作為總統判斷依據的非保密性證據，也應享有對證據做出回應的機會。雖然該案并未改變國家安全審查的實質結果，但亦成為中資企業向美國政府維權的標志性案件。該案最終以Ralls公司與美國政府和解而落下帷幕。

隨著美國國家安全審查制度的發展，國會的監督權不斷擴大。

國會的監督不僅僅是針對具體某個案件的某一審查程序的監督，而且是貫穿審查始終的監督，不僅僅是審查程序中某一環節，而且是一項獨立的制度；不僅包括審查中的監督，也包括審查后的監督。其中事后監督的主要體現為，委員會主席應在每年7月31日前，將12個月報告期內完成審查的相關交易年度報告發送給參眾兩院有管轄權的委員會主席和高級成員。

《1988年法》及其實施細則并未明確定義“國家安全”，僅規定了進行國家安全審查時的考慮因素：（1）并購活動是否影響美國國內國防生產；（2）并購活動是否影響美國國內與國防相關行業的生產經營活動；（3）并購活動是否影響美國國防需要的滿足度。

在此基礎上，FINSA又對考慮因素進行了進一步擴大：（1）并購活動對美國重要基礎設施，包括重要能源設施所構成的與國家安全有關的潛在影響；（2）并購活動對美國重要技術所構成的與國家安全有關的潛在影響；（3）并購活動是否為外國政府所控制；（4）酌情對相關交易進行審查與評估；（5）并購活動是否影響美國對能源和其他重要資源及原材料需求的長期預測；（6）兜底條款：其它應當適當考慮的因素。

而近兩年，FIRRMA等新規更加強了對敏感技術（T）、基礎設施（I）、數據（D）等領域的監督。其中敏感個人數據包括財務數據、地理位置數據、健康、遺傳測試數據等健康和基因測試數據等。在TikTok案中，美國政府認為，TikTok會收集用戶訪問記錄、搜索歷史、點擊記錄、郵件、圖片、位置資料等，而這類數據可以被“武器化”。美國政府擔心，TikTok收集了這些用戶數據后，會將其交給中國政府。

CFIUS不僅可以對交易進行事前或事中審查，還可以對已經完成交割的交易進行事后審查。換句話說，即使交易時被認為符合國家安全審查，數年后仍有可能面臨舊事重提的險境，在國家安全審查的語境下，“法可溯及既往”。在事前/事中/事后的審查中，“外國投資者”與“控制”是審查中的重點。

外國投資者分為外國自然人和外國法人，即使不是美國公民，在國家安全審查的語境下，對美國永遠忠誠的個人也被認定為美國國民。

而在認定外國法人時，企業設立地及設立所依據的法律并非決定性因素，企業控制權的掌握者才是決定性因素。當企業的決策受到外國政策干預時，企業被視為外國法人。

具有代表性的是2017年的Lattice收購案。在該交易中，外國投資者Canyon Bridge,是一家總部位于加利福尼亞州，但具有中國背景的私募基金管理公司。交易擬收購的是Lattice半導體公司，一家位于俄勒岡州的芯片制造商，主要制造用于機動車、計算機和移動電話等特定勝任的可編程邏輯芯片。中國投資者為避免進行直接投資，在美國注冊了Canyon Bridge，并以兩位美國公民作為該公司的普通合伙人，管理公司的主要運營活動，中國投資者僅為有限合伙人。但最終，考慮到知識產權轉移、半導體供應鏈等因素，美國總統簽署命令禁止了該交易。可見，無論收購方如何設計交易結構，CFIUS最終還是會追蹤到實際控制人及其關聯方，并據此認定究竟哪一外國人/組織才是真正的“外國投資者”。

在中美對抗的大背景下，中資企業不可避免地成為CFIUS的重點關注對象。而TikTok實質業務涉及敏感數據領域，又身披中資企業的外衣，經此波折便也不難理解了。

FINSA實施細則給“控制”下了較為規范的定義：擁有多數股/占支配地位的少數股、在董事會中占有席位、代理投標、特殊股份、合同安排、正式或非正式的協同行動安排，或以其他方式擁有直接/間接決定公司重要事項的權力。

美國對“控制”認定的最大特點是，沒有數額或比例限制。并購少數股，或以間接投資為目的而不參與經營的企業均有可能被認定為“控制”。由此可見CFIUS極大的自由裁量權，以及執法的不確定性。

《1988年法》及其實施細則規定了兩種啟動程序：（1）投資者自愿申報；（2）CFIUS機構通知。其中，自愿申報為主，機構通知為輔。

審查前的非正式磋商程序體現了美國外資政策的自由開放性與靈活性。

CFIUS鼓勵各方在提交通知前咨詢委員會，并在適當情況下提交草稿或其他相關文件，以幫助委員會理解交易內容。這一程序給了CFIUS了解被審查對象基本情況的契機，可以有效避免不必要的審查，緩解了審查壓力。

委員會將在30天內對交易進行適當審查，如果經過30天的初審，委員會決定不進行調查，則整個國家安全審查程序宣告結束，無須再提交總統決定。

如果出現以下情況，則委員會會對該交易進行為期45天的調查：（1）委員會的一個成員認為該交易威脅到美國的國家安全，并且這種威脅沒有得到緩解，因此向主席提出調查建議；（2）牽頭機構建議且委員會同意進行調查。

緩和措施制度指，委員會或代表委員會的牽頭機構可以與并購交易的當事方談判，簽訂緩和協議或對相關交易設定限制性條件，并對這些協議或條件予以強制執行，以減輕并購交易對美國國家安全構成的任何威脅。

在委員會完成審查或調查之前，當事方撤回交易書面通知的，委員會以可建立跟蹤程序，以便在當事人重新提交通知前，針對交易任何一方就該交易可能采取的任何行動進行跟蹤。

在簽訂緩和協議或設定限制性條件后，交易當事方須定期向委員會以提交有關緩和協議或限制性條件方面的任何重大修改報告，并向美國國家情報總監、司法部部長等進行報告。后續監督也體現了美國國家安全審查制度的完善性。

FINSA實施細則規定，以下兩種情形交易方將受到罰款：（1）故意或重大過失，提交虛假陳述，作出虛假證明；（2）故意或重大過失，違反與美國達成的實質性協議/一致性條款。

委員會依據緩和協議中確定的清算損失和實際損失確定罰款。被處罰的交易方在收到處罰通知后一定期限內，可以書面上訴、辯護、論證和解釋。

當前，中美關系存在不穩定因素。可以預見，前往美國參與收購高科技、軍工、數據等敏感業務的中資企業，極有可能將要應對美國頻繁提起的國家安全審查。這也正反應了國家安全審查制度的“政治內核”。