
2022年4月發布《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》強調 “強化競爭政策基礎地位,加快轉變政府職能”,“建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場”。中國特色社會主義市場經濟發展過程中,行政壟斷一直是一大難題。如何界定政府在市場經濟中的角色地位?市場經濟的健康發展內在要求“政府有為,市場有效”,政府有為是糾正市場失靈的必要手段,政府必須有所作為,進行宏觀調控,但是,過度作為也影響市場有效。行政干預過度,可能出現行政壟斷現象。2022年新修訂的《反壟斷法》堅持市場化、法治化原則,強化競爭政策基礎地位,規范政府行為,保障市場在資源配置中起決定性作用。新法實施以來,各地反壟斷執法部門加大執法力度,圍繞“激發市場主體活力,暢通國內大循環”,依法調處了一批違反《反壟斷法》規定濫用行政權力排除、限制競爭行為。這些案例的查處和發布,對于營造優化營商環境,創造公平競爭的市場環境具有重要意義。
一
行政壟斷案例
《反壟斷法》修訂并實施以來,2022年11月18日、11月25日、2023年1月11日,國家市場監督管理總局競爭政策協調司先后三批發布“2022年制止濫用行政權力排除、限制競爭執法專項行動案件,涉及地方政府、發改委、應急管理、民政、教育、衛健、城管局、交通運輸、住房、城鄉建設、自然資源、行政審批等。部分案例如下:
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三批案例中,行政壟斷行為主要表現為指定或限定供應商,如:指定醫療機構、限定本縣文化旅游企業、限定本縣施工企業、指定生活垃圾清運企業、限定本地建筑垃圾運輸企業、限定本地工程運輸企業、優先使用本地企業、限定共享單車系統建設及運營項目的經營企業等等。政府部門利用行政權力指定或限定本地供應商或本地產品的行為屬于典型的行政壟斷行為。
二
什么是行政壟斷
根據《反壟斷法》的規定,壟斷行為是指排除、限制競爭以及可能排除、限制競爭的行為。“行政”則是政府部門的職能,屬于政府治理領域的概念。從兩者的淵源來看,行政與壟斷之間存在一定的聯系,即企業注冊登記、行業標準制定等經濟活動均可以窺見政府行政的身影。而一旦行政行為對市場經濟過度干預時,則可能會出現限制與排斥競爭的壟斷現象,這被稱為“行政壟斷”。行政壟斷主要是指政府職能部門或授權的其他組織,通過行使公權力,對市場自由競爭活動進行限制、干預的行為。
《反壟斷法》明確規定,任何法定授權的公共管理組織、行政機關均不得濫用公權力,排斥與限制競爭。由此可見,凡是行政部門或法定授權的其他組織如果濫用公權力,對市場自由競爭造成限制的,即構成行政壟斷,需要承擔法律責任。
綜上,行政壟斷就是法定授權的具有公共事務管理職能的組織,以及行政機關,為了滿足自己的利益訴求,而擅自行使公權力,運用自己的優勢地位和資源,對市場經營主體的經濟活動進行干預、限制,從而剝奪其平等參與市場競爭,阻礙商品自由流通,擾亂市場正常競爭秩序的不正當行為。
三
行政壟斷對市場經濟的破壞作用
(一)資源配置的失衡
市場主要是基于市場的資源配置作用,順應市場發展的一般規律而實現穩定正常運行。而行政壟斷行為則打破了市場自然發展規律,使市場競爭可能脫離了正常的軌道。在經濟建設過程中,國家宏觀調控與市場自我調節始終處于一種微妙的平衡關系,雙方共同營造著相對和諧的營商環境,然而行政壟斷的出現則打破了兩者間的微妙平衡,造成市場資源配置失靈,剝奪部分市場主體獲利的權利,由此引發市場競爭的不公平、不均衡。換言之,行政性壟斷通過濫用公權力,破壞了市場競爭的公平性,使得市場主體不再是平等參與到市場競爭之中。對于一個統一大市場建設的國家,實現商品、服務的流通自由對于增進社會福利和經濟發展十分重要。
(二)競爭秩序的破壞
行政壟斷的實施主體主要包括兩類:
一是行政機關
二是法定授權、承擔公共管理職能的其他組織
兩大實施主體存在一個共性特征,即具有公共管理權力。公權力源自于法,必須依法行使。行政壟斷的實施主體在具體實施執行管理的過程中,往往會以強制性命令等多種形式,利用自己權力,限制與排除區域內的市場競爭,且又有“政府管制”的色彩,不易判斷,由此造成對市場公平競爭的破壞,損失更為現實、更為嚴重。一旦實施,危害往往已經發生。行政壟斷本質上是行政機關和法定授權的公共管理組織濫用公權力,干預市場經濟活動。行政壟斷可能以權謀私,為少數市場主體獲得壟斷利益創造不公平競爭環境。
四
行政壟斷的類型及具體行為表現
(一)地方保護
行政壟斷主體濫用行政權力,限制各地市場商品之間的互相流通,是行政壟斷最為嚴重的一種形態。
首先,限制外來商品在本地市場之中的流通,主要包括和本地區的同類商品或者可能對本地商品構成競爭威脅的外地商品,比如限定他人只能購買、經營本地商品、設置關卡限制外來商品入內、在招投標過程中對外地企業設立不同的資質要求等
其次,在限制本地商品的流出環節中,主要是對向外地運出本地原材料這一行為進行限制
總之,地區封鎖的主要目的是為了通過降低外地經營者帶來的壓力來保護本地經營者的利益。
《反壟斷法》第四十條規定, 行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力,通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式,妨礙其他經營者進入相關市場或者對其他經營者實行不平等待遇,排除、限制競爭。第四十一條規定,行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力,妨礙商品在地區之間的自由流通。
(二)強制交易
強制交易是指行政主體強迫企業以特定條件出售產品或服務,限制他人自由選擇商品的權利或者剝奪經營者選擇經營模式的權利。
強制交易由兩部分構成:
第一部分,存在強制交易這一基本事實
既包括直接交易也包括間接交易,強制交易的類型主要有強制購買、限制交易等。在具體實踐中,行政機關在一定條件下給某些市場主體的優惠政策也會變成強制交易。例如,福建某鎮因為盛產桃子需要大量的紙箱,而該鎮某擁有減收特產稅權力的行政機關規定,凡是購買該行政機關指定的紙箱店制造的紙箱即可以享受一噸桃子減稅44元的優惠政策,該案例體現為間接的強制交易行為
第二部分,具有影響其他市場主體公平競爭的目的
行政機關對于市場主體有著強大的影響力,對市場競爭產生了直接的干預。強制交易的行為與行政機關腐敗行為聯系密切,是嚴重的行政壟斷表現形式
《反壟斷法》第三十九條明確規定, 行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力,限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品。具體行為表現:
1. 濫用行政權力妨礙商品服務和要素自由流通的行為。濫用行政權力對外地商品設置歧視性價格、收費、補貼等標準或政策,采取重復檢驗認證等措施,設置標準技術等壁壘,設置許可備案等障礙,設置關卡或信息化手段阻礙等,妨礙商品、服務和要素自由流通的行為。
2. 濫用行政權力排斥或者限制外地經營者的行為。違法違規將在本地注冊企業或建設生產線、采購本地供貨商產品、進入本地扶持名錄等與政府采購中標綁定的行為;排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構的行為;在政府采購和招投標中實施地方保護等不合理限制和差別化待遇的行為。
3. 濫用行政權力限定或者變相限定交易的行為。通過與經營者簽訂“政企合作”協議、備忘錄等方式,妨礙其他經營者進入相關市場或者對其他經營者實行不平等待遇排除、限制競爭行為;沒有法律法規依據設置不合理的項目庫、名錄庫等限定或者變相限定使用特定商品、服務的行為;濫用行政權力授予特許經營權行為等。
4. 濫用行政權力制定含有排除、限制競爭內容規定的行為。濫用行政權力以規定、辦法、決定、公告、通知、意見、會議紀要等形式,制定發布含有選擇性補貼、設置不合理的市場準入門檻、劃分市場、限定交易主體等排除、限制競爭內容的規章、規范性文件和其他政策措施的行為;制定城市管理、環境保護、節能減排、安全生產等涉企政策時,以地方保護為目的提高標準、層層加碼,排除、限制競爭的行為等。
地方保護和強制交易建立在行政權力濫用的基礎上,是對公平競爭秩序的破壞,也是對全國統一大市場建設的破壞,導致市場資源配置錯位,不利于國家市場經濟的健康發展,必須予以規制。
五
加強行政壟斷規制
(一)細化行政壟斷規定
我國《反壟斷法》明確規定行政壟斷,是四大壟斷行為之一,體現出了中國反壟斷法的特色。《反壟斷法》總則第十條、分則第五章、分則第七章“法律責任”中的第 六十一條對行政壟斷進行了具體規定。
新修訂的《反壟斷法》總則第十條擴大了行政壟斷的主體,由行政機關擴展到了法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。《反壟斷法》第五章則規定了各類行政壟斷行為,這些壟斷行為包括了具體的行政壟斷行為和抽象的行政壟斷行為,并且這些條文將具體的行政壟斷行為進行了一一的列舉。《反壟斷法》第五章對地區封鎖表現形式進行了詳細的規定,這樣的規定對我國建立完善的國內市場以及經濟體制都起到了推動作用。《反壟斷法》第 61 條主要規定了行政壟斷法律責任,該條規定對于維持有序的市場經濟環境具有較大的作用,實施行政壟斷行為主體的上級機關有權責令改正、糾正違法行為,在維護市場的正常秩序方面該條的意義重大。該條同時規定了該規定有助于行政人員對于自己掌握的行政權力有清晰的認識,對于違反以及濫用權力的后果有明確的認識。
(二)強化行政壟斷反壟斷調查
新修訂的反壟斷法增加了行政壟斷約談調查程序,強化威懾性。第六章“對涉嫌壟斷行為的調查”第五十四條明確規定了反壟斷執法機構作為調查主體,并在第五十五條規定了反壟斷執法機構可以對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織的法定代表人或者負責人進行約談,要求其提出改進措施,增強了對涉嫌行政性壟斷行為調查程序的權威性和約束力。
第六十一條第一款規定,行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織除了承擔改正、直接負責人的主案人員和其他直接責任人員依法處分外,還應當將有關改正情況書面報告上級機關和反壟斷執法機構。為避免反壟斷執法流于形式,違法主體應當將有關改正情況書面報告上級機關外,還要書面報告反壟斷執法機構,確保改正措施真正落實。
(三)優化公平競爭審查制度
我國2016 年以來建立并施行公平競爭審查制度。 公平競爭審查制度目的是從源頭上對政府及其職能部門制定的政策措施實施事前審查,防止濫用行政權力排除或限制競爭,以建成統一開放、競爭有序的市場體系。本次修訂的反壟斷法明確規定建立公平競爭審查制度。第五條規定,“對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時,應當進行公平競爭審查”。第四十五條規定了“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力,制定含有排除、限制競爭內容的規定”, 將抽象行政行為全面納入競爭約束和審查范圍。
公平競爭審查是實現對政府干預經濟權控權和優化政府規制的制度設計。我國公共政策文件數量龐大、內容繁多、增量可觀。為強化監督保障,可以完善舉報處理和責任追究機制,建立定期抽查機制,強化公平競爭審查考核機制,普遍引入第三方專業評估。
六
結語
市場經濟只有公平競爭,才能從根本上消除阻礙資源自由流動的體制機制障礙,才能保證不同市場主體平等地獲得資源,推動資源依據市場價格和市場競爭實現效益最大化和效率最優化的配置。因此,消除行政壟斷對于優化營商環境十分重要。我國競爭政策基礎地位已經確立,《反壟斷法》、《反不正當競爭法》的修訂完善對于保護公平競爭、維護市場經濟秩序,優化營商環境意義重大。
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