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截止至2020年6月28日，在北大法寶法律法規數據庫中檢索標題中包含“地下空間”的法律法規，可得部門規章11篇，地方性法規5篇、地方政府規章25篇、地方規范性文件104篇、地方工作文件105篇、行政許可批復7篇。

檢索法規全文中包含“地下空間”的法律法規，可得中央法規480篇，地方法規8384篇。其中包括法律3篇、人大議事文件10篇、國務院規范性文件150篇、部門規章294篇、司法解釋1篇、黨內法規12篇、團體規定7篇、行業規定3篇、地方性法規520篇、地方政府規章350篇、地方規范性文件2733篇、地方工作文件4658篇、行政許可批復123篇。

經對檢索所得文件效力級別的歸納總結可知，我國尚沒有對于地下空間的專門立法。法律層面，僅《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十三條中對于城市地下空間的開發利用原則有所提及，規定“城市地下空間的開發和利用，應當與經濟和技術發展水平相適應，遵循統籌安排、綜合開發、合理利用的原則，充分考慮防災減災、人民防空和通信等需要，并符合城市規劃，履行規劃審批手續。”

在行政法規層面，我國沒有行政法規正文中提到地下空間。國務院規范性文件對于地下空間有所涉及。例如《國務院辦公廳關于印發體育強國建設綱要的通知》《國務院關于推進經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》等。

在部門規章層面，原建設部1997年頒布了《城市地下空間開發利用管理規定》，并在2001年進行修正。該規章確定了我國城市地下空間開發利用管理的原則，明確了地下空間建設應向規劃和土地主管部門申請辦理工程規劃和土地使用許可證，規定了地下空間的工程管理。為加強對城市地下空間開發利用的管理，合理開發城市地下空間資源提供了法律依據，并對各地方和城市制定結合本地實情的城市地下空間資源的綜合開發利用管理辦法和法規起到了很大的促進作用。除此之外，原國土資源部發布的《節約集約利用土地規定》、住房和城鄉建設部發布的《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》等文件，對于地下空間的資源利用、規劃編制等做出了規定。

截止至2020年6月28日，在北大法寶法律法規數據庫中檢索法規標題中包含“地下空間”的法律法規，檢索可得246條地方法規，其中包括地方性法規5篇、地方政府規章25篇、地方規范性文件104篇、地方工作文件105篇、行政許可批復7篇。其中224篇規范為現行有效規范、11篇為已失效規范、10篇已被修改、1篇尚未生效。

根據對上述法規分析可知，我國大陸31個省級行政區劃（注：不包括香港、澳門、臺灣）中，有 30 個省、自治區、直轄市所轄城市人大或政府頒布了城市地下空間管理規范。西藏自治區目前沒有頒布城市地下空間管理方面的地方立法和地方政府規章。

通過進一步檢索，我國上海市、天津市、長春市地方人大頒布了地方性法規，規定城市地下空間的開發管理；深圳、南京、廣州等16個[1]城市的地方人民政府頒布了地方政府規章，規定城市地下空間的開發管理；成都、洛陽、太原、長沙等28個[2]城市頒布地方規范性文件，對城市地下空間的開發管理進行規定。這些法律規范中頒布最早的是遼寧省本溪市人民政府發布的《本溪市城市地下空間開發利用管理規定》，發布時間為2002年10月10日。

對此，我們重點研究了《上海市地下空間規劃建設條例》《天津市地下空間規劃管理條例》《長春市城市地下空間開發利用管理條例》《廣州市地下空間開發利用管理辦法》《南京市城市地下空間開發利用管理辦法》《杭州市地下空間開發利用管理辦法》《昆明市城市地下空間開發利用管理規定》《煙臺市地下空間國有建設用地使用權管理辦法》《寧波市地下空間開發利用管理辦法》《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》。這些地方立法基于《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》等法律、有關行政法規出臺。本概述是對這些地方立法中的通說觀點與通用體例進行總結而成。

根據現行立法通說，城市地下空間系指城市規劃區內地表以下的空間[3]。城市地下空間分為單建式地下空間與結建式地下空間。單建地下空間是指獨立開發建設的地下空間。結建地下空間是指同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下空間。利用市政道路、公共綠地與公共廣場等公共用地實施獨立開發建設的地下空間，視為單建地下空間。[4]

1. 城市地下空間的所有權歸屬 

我國《物權法》第四十七條規定，“城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。”《礦產資源法》第三條規定“地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。”以上規定明確了城市地下空間的所有權歸國家享有。換言之，城市地下空間資源屬于國家所有，不因其地表土地和建筑的所有權或者使用權的不同而變化。

2. 城市地下空間的使用權性質 

根據現行法律規定，我國土地使用權和土地所有權相分離。關于地下空間的權利屬性，我國學者在上世紀末本世紀初圍繞著地下空間使用權是否為一項單獨的用益物權展開了較大爭論，并進而在地下空間權的性質問題上，形成了“否定說”和“肯定說”兩種見解。

隨著地下空間開發利用經驗的不斷積累，2007年頒布的《物權法》第一百三十六條規定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。該條明確規定了建設用地使用權的分層設立。”《物權法》的這一規定為各地方就地下工程建設用地使用權進行立法提供了法律基礎。以上海市為例，上海市人民政府于2018年11月，根據《上海市地下空間規劃建設條例》和《上海市土地使用權出讓辦法》等法規規章，制定了《上海市地下建設用地使用權出讓規定》，細化關于地下建設用地使用權出讓方式、出讓年期、基本價格、權屬登記等方面的規定。

各城市在確定地下空間開發利用過程中的管理工作時，皆是遵循分工負責、權責統一的原則上確定分工。各個部門分工大致為：

① 建設行政主管部門負責地下空間工程建設的監督管理；

② 城鄉規劃主管部門負責地下空間開發利用的規劃管理；

③ 國土資源行政主管部門負責地下空間開發利用的用地和不動產產權登記管理；

④ 房產行政主管部門負責地下空間建（構）筑物交易、物業管理的監督管理；

⑤ 城市管理行政主管部門或者政府指定的單位負責地下公共停車場、城市地下道路；

⑥ 地下綜合管廊等地下市政基礎設施使用和維護的監督管理；

⑦ 人民防空行政主管部門負責地下空間涉及人民防空事項的監督管理；

⑧ 環境保護主管部門負責地下空間開發利用的環境保護管理；

⑨ 公安機關負責地下空間建設和使用中的治安、消防安全管理；

⑩ 工商行政主管部門負責地下空間市場秩序的監督管理；

? 其他有關部門按照職責分工，做好地下空間的有關管理工作。

前述管理方式有助于各政府職能部門發揮專業優勢，實現對城市地下空間的科學管理。在此基礎上，上海、杭州、南京、昆明[5]等地在立法實踐中除了規定各個部門的職能之外，還進一步規定一個部門負責全面統籌城市地下空間資源開發利用工作。此種規定可以在一定程度上提高城市地下空間的管理效率。

《城市地下空間開發管理規定》第三條規定，城市地下空間的開發利用應貫徹統一規劃、綜合開發、合理利用、依法管理的原則。該原則從部門規章層面明確了城市地下空間開發利用的原則，各個城市關于地下空間開發原則大多遵從該原則規定，部分城市在該原則的基礎上進行了補充。例如，《廣州市地下空間開發利用管理辦法》在此基礎上補充“安全使用”作為開發利用原則。

（一）城市地下空間規劃原則

根據《城鄉規劃法》規定，制定地下空間規劃應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要[6]。

住建部“十三五”規劃中明確“地下空間”的規劃原則為：先規劃、后建設，科學編制城市地下空間規劃；統籌開發，有序利用，提高地下空間系統性；生態優先，公共利益優先，保障公共安全；依法行政，依法實施管理，加強監管職責。[7]

地方立法進一步確立的規劃原則包括：優先安排市政基礎設施、民防工程、應急防災設施的原則[8]；鼓勵社會資本投資開發利用地下空間[9]，鼓勵建設商業、工業、倉儲以及體育、文化等公共服務項目[10]；分層利用原則[11]；統籌協調、資源最優。

《城市地下空間開發利用管理規定》第四條規定，國務院建設行政主管部門負責全國城市地下空間的開發利用管理工作；省、自治區人民政府建設行政主管部門負責本行政區域內城市地下空間的開發利用管理工作；直轄市、市、縣人民政府建設行政主管部門和城市規劃行政主管部門按照職責分工，負責本行政區域內城市地下空間的開發利用管理工作。

《城市地下空間開發利用管理規定》規定，城市地下空間規劃是城市規劃的重要組成部分，各級人民政府組織編制城市地下空間開發利用規劃。

上海市人大制定的《上海市地下空間規劃建設條例》規定，地下空間總體規劃由市國土資源行政管理部門組織編制；涉及地下空間安排的專項規劃由市有關專業管理部門會同市規劃國土資源行政管理部門組織編制。

城市地下空間規劃應當包括總體規劃、控制性詳細規劃、地下管線綜合規劃、綜合管溝規劃。

1. 總體規劃 

以《上海市地下空間規劃建設條例》為例[12]，地下空間總體規劃的內容應當包括：地下空間開發戰略、總體布局、重點建設范圍、豎向分層劃分、不同層次的宜建項目、同一層次不同建設項目的優先順序、開發步驟、發展目標和保障措施。中心城分區規劃、郊區區總體規劃、新城總體規劃、新市鎮總體規劃應當包括地下空間規劃內容，地下空間規劃內容應當符合地下空間總體規劃。

2. 控制性詳細規劃 

編制涉及地下空間安排的控制性詳細規劃，應當明確地下交通設施之間、地下交通設施與相鄰地下公共活動場所之間互連互通的要求。市人民政府確定的重點地區的控制性詳細規劃，還應當對地下空間開發范圍、開發深度、建筑量控制要求、使用性質、出入口位置和連通方式等作出具體規定。其他地區的控制性詳細規劃可以參照重點地區對地下空間的規劃要求作出具體規定。

3. 專項規劃 

涉及地下空間安排的各類專項規劃，由市有關專業管理部門會同市規劃國土資源行政管理部門組織編制，經批準后納入相應的城鄉規劃。市民防行政管理部門應當制定民防工程建設規劃，對單建民防工程的布局，以及地下空間開發兼顧民防需要的重點區域和技術保障措施等作出規定。同時，規劃國土資源行政管理部門應當會同建設行政管理部門根據控制性詳細規劃和相關專項規劃，結合城市道路、公路的建設，制定地下管線綜合規劃。制定地下管線綜合規劃應當征求管線建設單位及相關行政管理部門的意見。控制性詳細規劃和相關專項規劃應當在相應地下空間預留地下管線位置。已經預留地下管線位置的區域不得新建架空線及其桿架。本市新城、國務院和市人民政府批準設立的經濟開發區應當制定綜合管溝規劃。已經制定綜合管溝規劃的區域，應當集中敷設電信電纜、電力電纜、給水管道等管線。相關管線規劃應當與綜合管溝規劃相銜接。已明確納入綜合管溝的管線，相關規劃不再另行安排管線位置。