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*本文為《個人破產程序中管理人制度的構建探索》第一部分，第二部分請見后續文章。

自2007年《中華人民共和國企業破產法》（下文簡稱《企業破產法》）施行十余年以來，我國企業破產制度漸趨成熟，但個人破產立法始終停留在討論階段。2010年至今，我國居民家庭儲蓄持續下降，杠桿率明顯上升，在不包含公積金貸款等債務的情況下，居民杠桿率水平幾乎處于新興經濟體中最高水平。當居民債務超過一定規模后將抑制消費增速，居民杠桿率高企導致個人消費信貸、住房抵押貸款持續增長，個人債務問題已成為不穩定因素，個人破產制度的建立勢在必行。

2019年2月，最高院《最高人民法院關于深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見——人民法院執行工作綱要（2019—2023）》提出將開展與個人破產制度功能相當的試點工作[1]。2019年7月，最高院與國家發改委、人民銀行等13個單位聯合發布《加快完善市場主體退出機制改革方案》，明確提出分步推進個人破產制度[2]。2019年8月，國務院辦公廳印發《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》（國辦發[2019]39號）要求研究建立個人破產制度[3]。2020年8月，中共中央、國務院發文，明確要求健全破產制度，推動個人破產立法[4]。在地方層面，2020年8月，深圳市通過《深圳經濟特區個人破產條例》（下文簡稱《特區條例》），開啟了我國個人破產制度的破冰之旅[5]。2020年12月，浙江省高院發布《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作指引（試行）》（下文簡稱《浙江工作指引》），全面開啟個人破產試點工作[6]。 

目前，針對個人破產程序中的管理人制度散見于各地試點的具體實施內容中，對于企業破產管理人與個人破產管理人的職能設置，上位法并未明確規定，學界亦無對其地位和功能的具體研究。如何在個人破產程序或個人債務集中清理程序中優化管理人執業模式，也沒有相關法律法規進行合理化安排，導致實踐中管理人履職束手束腳，影響個人破產實施效果。因此，需要整體上對管理人制度的運行模式進行優化，促進管理人制度的完善才能保障個人破產程序的順利運行。

自《企業破產法》施行以來，我國市場化破產改革不斷強化管理人在破產程序中的作用，逐漸形成了“管理人中心主義”的程序樣式。與企業破產管理人一樣，個人破產程序中的管理人也同樣需要嚴格履行注意義務、忠實義務，但其地位和職權，無論《特區條例》《浙江工作指引》的規則，均沒有詳細的界定。參照《企業破產法》對管理人履職的規定及深圳、浙江等地的實踐經驗，個人破產程序中的管理人應當具有如下作用：

不同于英美法系破產法中設定“臨時管理人”制度，在市場管理人缺位或尚未被指定時，破產財產由官方管理人承擔臨時接管職責。我國破產立法采用程序受理開始主義，即當法院受理破產案件之日起管理人即進入破產程序[7]，管理人依職權接管和調查債務人的全部資產。在個人破產程序中，無論是債權人、債務人或法院，都有意愿使管理人盡快介入破產程序。對債權人而言，管理人進入程序可以有效專業地進行資產調查和接管工作，對于債務人而言，管理人的介入可以使債務人盡快從債務泥潭脫離出來，對于法院而言，管理人進入程序則可以盡快推進程序的進行。因此在我國個人破產程序中，管理人應當具備臨時接管的職能，其作用能有效解決自然人債務人財產難以調查及接管的難題，有助于保障債權人利益。

在《企業破產法》下，破產管理人進入破產清算程序后，對于債務人資產，應當履行接管、調查、清理、變現債務人資產的職責，確保債務人全部資產用于清償債權人。在破產財產全部分配完畢前，管理人充當財產信托人的角色，依法保管破產財產、披露資產狀況等。在個人破產程序中，根據深圳、浙江等地的試點經驗，債務人往往無產可破，管理人在程序中的作用更多體現在全面調查債務人資產狀況及償債能力，披露債務人全面信息，可以為債務人貸款提供擔保，其作用也更多體現為信托方面。

在我國的破產體系下，管理人應當也有必要擁有監督的職責，主要體現在對債務人的監督。《浙江工作指引》中為債務人設定了五年的考察期，并同時規定了管理人“管理、監督債務人在考察期的行為”的職責。不僅如此，管理人的監督作用還體現在對債務人財產狀況的監督方面，一方面保證“誠實而不信”的債務人能通過個人破產程序獲得新生，一方面保障債務人惡意逃廢債，利用個人破產程序逍遙法外。

綜上來看，我國個人破產程序中設定管理人制度是必要的，無論是從債務人是否真正屬于“誠實而不信”，還是從債權人在最大限度內取得屬于自己的合法財產角度，管理人制度的存在都是程序效率的最優體現。橫向對比來看，效率是債務人、債權人及法院各方都追求的價值目標。債權人傾向于對自己個別清償，債務人則存在隱匿財產的可能，單純依靠法院的工作無法主導破產程序的有效推進，無法實現公平清償的目標。

個人破產管理人相較于企業破產管理人，其職責和運行模式有相似之處，不同在于管理人的選任、程序的簡繁、報酬方案的不明確等。

在《企業破產法》下，破產管理人均由法院從指定的破產管理人名冊中依法選任，債權人則可以在法定條件下請求法院更換管理人[8]。而在個人破產程序中，《特區條例》第十七、十八條則規定了管理人可由債權人推薦，經由法院審查后進行指定，若債權人未推薦或法院認為債權人推薦的人選不適宜，則由破產事務管理部門提出人選，再由法院決定[9]。《浙江工作指引》中除參照《企業破產法》從破產管理人名冊中選任外，提到了可以選任公職管理人，也可以由債權人及債務人共同協商從破產管理人名冊中選任[10]。 

企業破產程序根據破產企業的不同，程序的簡繁也不同，在企業破產程序中，重整計劃執行完畢、法院裁定認可和解協議、債務人有不予宣告破產的法定事由、債務人財產不足以清償破產費用、債務人無財產可供分配及破產財產分配完畢時破產程序即可終結。而在個人破產程序中，除因債務人原因非正常終結程序及正常終結程序外，管理人還負有對債務人考察期內進行監督、管理的職責，其程序相對漫長。除此以外，不同于《企業破產法》中對管理人報酬有明確的規定，各地對于個人破產程序中管理人的履職報酬的規定也不同，《特區條例》基本上參照《企業破產法》的規定，《浙江工作指引》則提出公職管理人不收取報酬，社會中介機構管理人則可以向當地破產專項資金申請報酬。

與除無產可破外的企業破產案件相比，個人破產案件數量多但通常規模較小。《特區條例》自實施起的首月，深圳中院共收到260件個人破產申請，申報的負債規模中，500萬以上的有18人，300萬至500萬的16人，100萬至300萬的80人，100萬以下的146人。《浙江高院關于個人債務集中清理（類個人破產）工作情況的調研報告》顯示，截止2020年9月30日，浙江全省法院共受理個人債務集中清理案件237件，全省案件辦結量147件，全省法院個人債務集中清理涉案債務總額共計2.027億元，清償3350.349萬元[11]。個人破產案件不僅數量逐步上升，且其工作量不亞于企業破產案件，針對職責重、事務多但收益低的個人破產案件，管理人的履職意愿通常不高。

在企業破產程序中，盡管各類破產案件經常會涌現出難以解決的問題，但總體上管理人的履職過程有《企業破產法》及相關法律規定的指引，在個人破產尚未正式立法之前，個人破產程序中盡管有《特區條例》《浙江工作指引》等地區性工作指引，但管理人履職風險仍大大提高，實踐中工作指引未能涉及的問題無法有效解決。如深圳、浙江兩地的工作指引中均規定了對債務人設置的考察期以及在此期間管理人對債務人的監督管理職責，在此期間即對管理人的履職提出了過高的要求，容易致使監督流于形式。又如浙江地區個人債務集中清理程序中，管理人對債務人財產、信息的調查，涉及與諸多政府職能部門間，甚至跨區域政府部門間的溝通協調，尚未有明確的府院聯動機制或上位法支持情形下，管理人履職存在諸多困難。

其次，即使在個人破產程序中加強公權力調控的力量，如《浙江工作指引》第24條引入了公職管理人制度，但在目前實踐中來看，對公職管理人的適用范圍、身份資格、選任更換、與社會機構管理人的關系等都未明確規定，也未設立政府破產事務部，在司法實踐中易導致公職管理人效果不能發揮，社會中介機構管理人與公職管理人選用沖突等問題。

就目前開始較早的個人破產試點而言，深圳、浙江兩地在工作指引中均設置了較長的考察期，如《浙江工作指引》設置了五年的免責考察期。考察期內債務人將通過工作、繼承、贈與及投資或財產孳息等方式持續增加其財產。就考察期本身而言是對債務人進行拯救的可行模式，不僅有助于提高債權人的清償比例，又能有助于債務人逐步走出債務泥潭，重獲新生。但考察期對于管理人而言，明顯延長了履職周期，對其履職程度提出了更高的要求，對其履行監督管理債務人職責的方式帶來了更大的難題。

無論是企業破產案件亦或個人破產案件，調查債務人的資產均是管理人最為重要的職責之一。自然人因其特有的屬性即社會人身關系復雜、財產多樣性及對財產處分的任意性導致管理人完全調查清楚債務人的財產相當困難。其次，個人破產程序中為了防止債務人惡意逃廢債現象，對管理人調查范圍進行了擴大，導致管理人履職難度進一步增強。如《浙江工作指引》第26條規定了管理人的九項職責，第29條規定管理人應向公安、民政、村（居）委會、工作單位、人民銀行、金融機構、信息查詢平臺、不動產登記、車輛管理、知識產權、公積金、社會保障、市場監督管理、稅務、法院執行等部門和機構調取債務人必要信息資料，具體調查事項涉及十七項內容，第30條規定了十二項重點審查事項，第60條和第61條還規定了較為嚴格的管理人在履職過程中不當執業的相關法律責任[12]。另外，個人破產程序中管理人對債務人財產的調查往往涉及到債務人及其相關家庭成員，對債務人及其家庭成員而言，本就承受較大心理壓力，對于管理人的調查問詢容易滋生抵觸情緒，增加管理人履職的難度。

破產管理人作為“社會中介機構”，其履職的基本保障為在破產案件中獲取管理人報酬。但個人破產程序在實踐中的普遍情況為無產可破或個人財產極少，難以甚至無法負擔管理人費用，因此管理人報酬方案不明確的難題在個人破產程序實踐中較為突出。盡管如《特區條例》第一百五十八條有“管理人的任用、履職和報酬管理具體辦法，由市人民政府制定”的描述，《浙江工作指引》第27條規定“指定管理人”“可以在各地設立的破產專項資金中支付報酬”，但對于如何取得報酬及報酬的多少均沒有明確規定，對于管理人報酬方案沒有保障。從行業發展來看，管理人履職缺乏報酬，無法支撐個人破產程序中管理人的有效履職。