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2020年4月28日，自然資源部辦公廳發布《關于做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》（自然資辦函〔2020〕710號），該通知已于2020年5月1日生效，對于建設項目壓覆重要礦產資源管理的有關事項進一步予以細化，其中包括全面開展特定區域調查評估、取消壓覆礦產資源儲量登記后的工作銜接、建立建設項目壓覆重要礦產資源查詢服務系統及開通遠程申報等內容。

礦床壓覆是礦產資源領域的一個重要問題，司法實踐中，礦業權人和建設用地使用權人往往會就礦床壓覆的補償問題產生糾紛。本文筆者將針對礦床壓覆的界定、履行程序進行簡述并主要圍繞建設項目壓覆資源所涉礦業權價值應如何補償等問題展開論述。

《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱“《礦產資源法》”）中并未對礦產壓覆的概念進行明確界定。原國土資源部2000年12月18日發布的《國土資源部關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》（國土資發〔2000〕386號，現已廢止）中曾作出定義，即“壓覆礦產資源”是指因建設項目實施后導致礦產資源不能開發利用。

根據現行有效的《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號，以下簡稱“137號文”）之規定，凡建設項目實施后，導致其壓覆區內已查明的重要礦產資源不能開發利用的，都應按規定報批。未經批準，不得壓覆重要礦產資源。建設項目壓覆區與勘查區塊范圍或礦區范圍重疊但不影響礦產資源正常勘查開采的，不作壓覆處理。礦山企業在本礦區范圍內的建設項目壓覆礦產資源不需審批。

據此，所謂“礦床壓覆”指在先取得探礦權、采礦權的權利人的礦權區域與在后取得建設用地使用權的權利人所占有的土地重疊，導致礦產資源無法正常勘查開采的的情形。由此可見，構成礦床壓覆需要滿足如下兩個條件：

1. 建設項目壓覆區與勘查區塊范圍或礦區范圍重疊。

137號文將建設項目與礦區范圍重疊作為構成壓覆的首要因素，因此法院在判斷是否構成壓覆時，首先考慮的是建設項目與礦區范圍之間是否存在重疊。

實踐中，對于壓覆應從廣義上去理解，除區域重疊構成直接壓覆外，對于建設項目要求建設區與礦區之間需設置一定區域的安全距離，該區域內不準進行采礦或探礦行為，或者爆破作業，為此該區域雖然建設項目沒有直接壓覆，但是因項目建設導致該區域內的礦產資源無法開采，屬于間接的壓覆區域，即壓覆影響區。針對壓覆影響區的確定，部分省市進行了明確規定，如浙江省施行的《浙江省自然資源廳關于進一步規范建設項目壓覆礦產資源管理的通知》（浙自然資規〔2019〕9號），其中就明確規定建設項目壓覆范圍包括建設項目用地范圍和影響范圍。[1]

2. 區域重疊與礦產資源無法正常勘查開采具有因果關系。

從上述137號文規定來看，該規定將是否影響礦產資源正常勘察開采列為壓覆認定的判斷因素，即礦產資源無法正常開采與建設行為之間應當具有因果關系。建設項目壓覆區與勘查區塊范圍或礦區范圍重疊但不影響礦產資源正常勘查開采的，不作壓覆處理。

如上所述，“礦產資源”是指因建設項目實施后導致礦產資源不能開發利用的情形。司法實踐中，針對礦床壓覆類糾紛案件，法院首先會就建設用地使用權人壓覆是否履行了相應的程序進行認定。一般包括如下兩個方面：

1. 建設用地使用權人是否取得了有關主管部門同意礦床壓覆的批復。

我國《礦產資源法》第三十三條規定：“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床”。

國土資源部137號文中第三條規定：“建設項目壓覆重要礦產資源由省級以上國土資源行政主管部門審批。壓覆石油、天然氣、放射性礦產，或壓覆《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產除外）累計查明資源儲量數量達大型礦區規模以上的，或礦區查明資源儲量規模達到大型并且壓覆占三分之一以上的，由國土資源部負責審批。

據此，礦床壓覆需要根據壓覆礦產資源的實際情況取得有權部門的同意。

2. 礦業權人是否同意建設用地使用權人的壓覆。

根據137號文之規定，建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的，新的土地使用權人應同時與礦業權人簽訂協議，協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容。也即，礦床壓覆除取得國土資源部門的審批外，還應當取得礦業權人的同意并就補償問題簽訂協議。

但需要注意的是，雖然137號文規定建設用地使用權人進行壓覆需要與礦業權人簽署補償協議，但是在建設單位申報礦床壓覆審批的材料中并不包括與建設用地使用權人的補償協議，也即補償協議的達成并非主管部門批準礦床壓覆的前提條件。司法實踐中亦存在大量建設單位取得國土資源管理部門的壓覆批復，但卻未能與礦業權人達成補償協議進而雙方產生糾紛案件的情況。

關于礦床壓覆情形下礦業權人損失應如何進行補償，《中華人民共和國物權法》第一百一十八條規定了“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。”第一百二十三條規定了“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”，是對礦業權法律保護的原則性規定，但對補償范圍及標準未作出明確的規定。同樣，我國《礦產資源法》本身并未對建設用地使用權人礦床壓覆的情況下，應當向礦業權人支付的金錢給付義務的性質和范圍作出具體規定。

137號文中對于礦產資源壓覆的補償作出了原則性的規定，根據137號文第四條第（三）款之規定：“建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業權人簽訂協議，協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容。補償的范圍原則上應包括：1.礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。

根據該規定，實質是將礦床壓覆時建設單位對礦業權人的補償限定為直接損失，且以舉例方式列舉了勘查投資投入、已建的開采設施投入和搬遷相應設施成本等。那么司法實踐中，在建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的情況下，137號文在適用上的效力如何？人民法院對于補償范圍的直接損失又持何種態度？礦業權人可以尋求哪些補償？

筆者經案例調研，就司法實踐中幾類典型的爭議問題的裁判規則分述如下：

探礦權屬于用益物權，對其損害的補償應基于用益物權的財產價值來確定，而不能簡單等同于權利人對該種用益物權的實際投入，侵害探礦權應補償其相應的財產價值。

針對探礦權價款補償還是價值補償的問題，司法實踐中存在不同判例。在（2017）最高法民終493號民事判決書中，雙方爭議焦點為蘭渝鐵路公司（壓覆方）應如何補償茂成公司（礦業權人）被蘭渝鐵路壓覆432.5萬噸煤礦資源的探礦權損失以及是否承擔利息。一審法院依據137號文認為“補償壓覆礦產資源依成本補償原則進行，并非依資源價值進行補償”，進而不認可礦業權人提交的兩份評估報告，并認為報告的方式和標準違反了137號文的規定，據此僅支持了茂成公司實際投入的勘查費用。

本案二審過程中，法院指出探礦權和采礦權均實行有償取得制度，均屬于用益物權。探礦權作為一種用益物權，其具有自身的價值，不僅包括探礦權人對其取得《礦產資源勘查許可證》范圍內礦產資源的占有、使用權，還應包括探礦權人對礦產資源的物權收益權。因此，對于探礦權這種用益物權的損害補償責任，應基于該種用益物權的財產價值來確定，而不能簡單地等同于權利人對該種用益物權的實際投入，侵害探礦權應補償其相應的財產價值。關于“137號文”，是由國土資源部印發的關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的管理性文件，強調的是相關行政管理部門的審批管理職責，不能直接作為處理民事主體之間民事權益糾紛的依據。且從該文件內容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協議的方式解決補償問題。因此，蘭渝鐵路公司有關以“137號文”作為案涉項目壓覆資源所涉礦業權價值的補償依據的主張不應予以支持。二審法院對評估報告予以認可并支持了茂成公司的訴訟請求。

137號文僅就補償范圍原則上應當包括的內容予以明確，并未將其他補償費用排除在外。采礦權人通過申請司法鑒定的方式確定財產損失，符合法律規定，采礦許可證記載有效期內的利潤損失應獲得賠償。

在（2019）遼02民終2350號案件中，鑒定機構根據金開公司（采礦權人）的石灰巖礦礦山儲量年度報告確定的剩余儲量作為測算儲量的依據較為客觀。關于銷售利潤率的估計，在當事人無法提供相關會計資料的情況下，鑒定機構采用國家有統計以來整個行業17年的銷售利潤的平均值作為測算基數的做法符合司法鑒定活動中的技術操作規范。一審法院指出關于礦產資源的壓覆補償標準，法律、法規并未有明確規定，而《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》僅就補償范圍原則上應當包括的內容予以明確，并未將其他補償費用排除在外。《中華人民共和國侵權責任法》第十九條規定，侵害他人財產的，財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。對于金開公司的損失，金開公司通過申請司法鑒定的方式予以確定，屬于《中華人民共和國侵權責任法》第十九條規定的以其他方式計算財產損失的情形，所以以鑒定意見的評估值作為對壓覆金開公司礦山的補償標準，符合法律的規定。

二審法院認為金開公司生產經營至2013年底，因修鐵路原因停止采礦，進入補償安置階段。金開公司的采礦許可證記載有效期為一年，自2013年7月13日至2014年7月13日，該期間內的利潤損失應獲得賠償。

在壓覆賠償案件中，經礦業權人申請法院委托了評估公司對造成卑家店煤炭公司停產的損失進行了鑒定，可以作為對礦業權人停產損失的定案依據。

在最高人民法（2013）民一終字第60號案件中，不銹鋼公司與煤炭公司就壓覆問題產生爭議。本案中，關于《鑒定意見》能否作為對卑家店煤炭公司停產損失的定案依據問題。二審法院指出，二審期間評估公司出具《解釋說明》，確認《鑒定意見》中 4159.2251萬元停產損失，系《停產通知》所述的儲水池、運料鐵路及大規模儲料壓覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經濟利潤和非正常生產的維護費用。一審法院認定不銹鋼公司承擔卑家店煤炭公司停產損失賠償責任正確，應予維持。本案二審判決作出后，不銹鋼公司申請再審，最高院的再審意見中指出“一審法院根據卑家店煤炭公司的申請，委托了評估公司對造成卑家店煤炭公司停產的損失進行了鑒定，一、二審法院采信《鑒定意見》作為對卑家店煤炭公司停產損失的定案依據并無不妥，并據此駁回了不銹鋼公司的再審申請。

通過前述司法裁判案件，可以看出，對于礦床壓覆類糾紛案件，礦業權人有權獲得的補償范圍司法實踐中存在不一致，既有參照137號文僅認定直接投資損失的案例，也有不適用137號文而支持礦業權人除直接損失之外的其他間接損失的案例。對此，筆者傾向于認為，在確定損失范圍時，應當綜合考量礦床壓覆的范圍、給礦業權人造成的影響大小、礦業權的價值等因素，本著公平、平等原則，兼顧雙方案件當事人的權益進行處理。