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自2017年國(guó)家啟動(dòng)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)全面清查退出工作以來(lái)，各地政府相繼出臺(tái)了關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的地方規(guī)范性文件。內(nèi)蒙古自治區(qū)于2017年7月28日印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出方案>的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《退出方案》”），正式拉開(kāi)了內(nèi)蒙古地區(qū)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的整改序幕。

2018年5月18日，內(nèi)蒙古自治區(qū)再次下發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見(jiàn)》（內(nèi)政發(fā)〔2018〕19號(hào) ），依據(jù)該文件，自治區(qū)范圍內(nèi)各級(jí)政府均制定了適用于本級(jí)的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償方案。

以呼和浩特市、包頭市、興安盟、錫林郭勒盟等四地出臺(tái)的關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償辦法為例，礦業(yè)權(quán)退出的途徑主要包括直接注銷(xiāo)、協(xié)商補(bǔ)償、有條件進(jìn)行異地置換、縮小礦區(qū)范圍四種方式。

一、直接注銷(xiāo)

直接注銷(xiāo)方式退出主要適用于礦業(yè)權(quán)人自愿放棄、國(guó)資礦業(yè)權(quán)、礦業(yè)權(quán)到期未續(xù)期、礦業(yè)權(quán)到期不滿(mǎn)足礦業(yè)權(quán)延續(xù)的條件、違規(guī)生產(chǎn)的礦業(yè)企業(yè)、以不正當(dāng)手段違規(guī)獲得的礦業(yè)權(quán)。在礦業(yè)權(quán)被直接注銷(xiāo)的情況下，對(duì)礦業(yè)權(quán)人不予補(bǔ)償。

直接注銷(xiāo)礦業(yè)權(quán)的情形中，容易引發(fā)糾紛的是“違規(guī)生產(chǎn)”情形如何界定。從上述四地的規(guī)定來(lái)看，違規(guī)一般都表現(xiàn)在違反安全生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、公共利益、產(chǎn)業(yè)政策等方面。不同的是，包頭市的政策中規(guī)定企業(yè)因違規(guī)生產(chǎn)被處罰的時(shí)間需發(fā)生在2015年5月8日（《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕57號(hào)））之前，但其他地區(qū)如呼和浩特市的地方規(guī)章中卻沒(méi)有對(duì)違規(guī)生產(chǎn)處罰作出的時(shí)間作出限定。

我們認(rèn)為，普遍來(lái)說(shuō)礦產(chǎn)企業(yè)很難做到完全的合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，將違規(guī)處罰的發(fā)生時(shí)間限定在政策出臺(tái)前，則可以對(duì)地方政府形成約束力，避免地方政府為減少礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償支出而進(jìn)行大躍進(jìn)執(zhí)法。從這一點(diǎn)看，包頭市的規(guī)定應(yīng)是更具合理性。

需要關(guān)注的是，直接注銷(xiāo)尤其是在礦業(yè)權(quán)人自愿放棄導(dǎo)致直接注銷(xiāo)的情形下，礦業(yè)權(quán)人是否仍需要履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)？

我們認(rèn)為，現(xiàn)行文件規(guī)定“退出礦業(yè)權(quán)人是生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體”，也即不管是主動(dòng)退出還是被動(dòng)退出，礦業(yè)權(quán)人均需要對(duì)礦山生態(tài)進(jìn)行修復(fù)，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的全部修復(fù)費(fèi)用。當(dāng)然，實(shí)踐中不排除政府為鼓勵(lì)礦業(yè)權(quán)人自愿放棄，而主動(dòng)提出由政府承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任及修復(fù)費(fèi)用。對(duì)此，我們建議，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)在自愿退出保護(hù)區(qū)之前應(yīng)當(dāng)與政府簽署書(shū)面協(xié)議，明確礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任，避免后續(xù)出現(xiàn)被政府追償修復(fù)費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。

直接注銷(xiāo)退出情形中，通常由礦業(yè)權(quán)人主動(dòng)向政府主管部門(mén)申請(qǐng)注銷(xiāo)礦業(yè)權(quán)證，礦業(yè)權(quán)人未在合理期間主動(dòng)申請(qǐng)注銷(xiāo)的，政府主管部門(mén)通過(guò)公告方式予以強(qiáng)制注銷(xiāo)。

二、協(xié)商賠償

協(xié)商補(bǔ)償是除直接注銷(xiāo)外，最常用的退出方式。在礦業(yè)權(quán)必然需要退出自然保護(hù)區(qū)的情況下，礦業(yè)權(quán)人最關(guān)注的問(wèn)題就是如何獲取滿(mǎn)意的補(bǔ)償，如何補(bǔ)？補(bǔ)多少？是采取協(xié)商補(bǔ)償方式下需要厘清的問(wèn)題。

（一）協(xié)商補(bǔ)償?shù)脑瓌t

作為行政補(bǔ)償?shù)囊环N，礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償所依據(jù)原則并不明確，各地出臺(tái)的規(guī)范性文件中對(duì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t都籠統(tǒng)地表述為“一定補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”、“合法補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”，但是對(duì)合理、合法、適當(dāng)?shù)慕缦藜胺秶⒉磺逦?/span>

自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)的退出實(shí)則是公共利益與私人利益的一場(chǎng)博弈，當(dāng)為公共利益考慮需要犧牲私人利益時(shí)，對(duì)于私人利益的享有者，應(yīng)當(dāng)予以公平補(bǔ)償，使其并不因讓位于公共利益而受益，也不因此導(dǎo)致權(quán)益受損。

（二）補(bǔ)償資金的支付主體及來(lái)源

按照內(nèi)蒙古地區(qū)的規(guī)定，市、旗縣區(qū)人民政府分級(jí)負(fù)擔(dān)補(bǔ)償資金，同時(shí)積極向國(guó)家、自治區(qū)爭(zhēng)取相關(guān)資金。也即礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償資金需由當(dāng)?shù)卣呢?cái)政自行負(fù)擔(dān)，上級(jí)政府有權(quán)決定是否對(duì)下級(jí)政府給予退出專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)蒙古各地未有統(tǒng)一的意見(jiàn)，但可以明確的是，退出補(bǔ)償僅補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人的直接損失，對(duì)于預(yù)期收益損失，不予補(bǔ)償。

從我們所選取的四地所出臺(tái)的政策來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方式又可區(qū)分為兩種。興安盟、錫林郭勒盟、呼和浩特市出臺(tái)的地方性文件中規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)先與所在地人民政府協(xié)商一致，簽訂補(bǔ)償協(xié)議。如雙方未能達(dá)成一致補(bǔ)償意見(jiàn)的，依據(jù)第三方中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果確定補(bǔ)償金額。

而包頭市政府則直接規(guī)定，探礦權(quán)補(bǔ)償金額=勘查投入+（證載勘查許可證面積÷首次證載面積×已繳納價(jià)款）－實(shí)際產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境治理及生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用，采礦權(quán)補(bǔ)償金額=礦山建設(shè)投入+保有資源儲(chǔ)量對(duì)應(yīng)價(jià)款+礦山環(huán)境治理保證金賬戶(hù)余額－實(shí)際產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境治理及生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用。

上述兩種模式并無(wú)優(yōu)劣之分，對(duì)于礦業(yè)權(quán)人來(lái)說(shuō)，需要注意的是要及時(shí)保留在勘查、礦山建設(shè)時(shí)所產(chǎn)生的各類(lèi)費(fèi)用的證明文件（包括合同、發(fā)票、支付憑證），避免因證明不能而導(dǎo)致相關(guān)投入的評(píng)估價(jià)值過(guò)低甚至無(wú)法進(jìn)行評(píng)估。

（四）對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能達(dá)成一致時(shí)，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)提起行政訴訟

正如前文所述，礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償本質(zhì)上屬于行政補(bǔ)償?shù)囊环N，如政府未能依法依規(guī)對(duì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，或者雙方未達(dá)成一致補(bǔ)償意見(jiàn)的，依照行政訴訟法的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)提起行政訴訟，要求依法履行行政補(bǔ)償職責(zé)。

在行政訴訟過(guò)程中，如果礦業(yè)權(quán)人認(rèn)為政府制定的補(bǔ)償文件不合法，是否可以一并請(qǐng)求人民法院對(duì)補(bǔ)償文件進(jìn)行審查？

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。

從法條的表述來(lái)看，可以請(qǐng)求一并審查的只限于行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件，不包括行政法規(guī)、行政規(guī)章。

具體到礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償領(lǐng)域，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府以及下設(shè)的設(shè)區(qū)一級(jí)政府所制定的退出補(bǔ)償辦法依法屬于行政規(guī)章級(jí)別，礦業(yè)權(quán)人無(wú)法就此向人民法院申請(qǐng)合法性審查。

退一步講，即便市級(jí)政府以下的區(qū)縣級(jí)政府所制定的退出補(bǔ)償文件不屬于規(guī)章，人民法院有權(quán)對(duì)其進(jìn)行的審查也只是合法性審查，也就是說(shuō)法院只審查規(guī)范性文件是否和法律法規(guī)相抵觸，至于規(guī)范性文件是否合理，不屬于人民法院的審查范圍。

就目前來(lái)看，礦業(yè)權(quán)退出缺乏國(guó)家層面上的統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而授權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市政府自行根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定補(bǔ)償政策。就內(nèi)蒙古自治區(qū)而言，僅出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見(jiàn)》（內(nèi)政發(fā)〔2018〕19號(hào) ），授權(quán)下級(jí)政府依據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)制定適用于本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償辦法。綜合來(lái)看，各級(jí)政府對(duì)規(guī)章權(quán)利義務(wù)的設(shè)定享有自由裁量權(quán)，礦業(yè)權(quán)人對(duì)于各級(jí)政府所制定的此類(lèi)補(bǔ)償文件，無(wú)法提請(qǐng)法院進(jìn)行合法性審查。

（五）補(bǔ)償價(jià)款支付以完成礦山修復(fù)責(zé)任為前提

礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償必須以完成生態(tài)修復(fù)工作為前提是內(nèi)蒙古地區(qū)各地規(guī)定的通例。修復(fù)費(fèi)用由礦業(yè)權(quán)人自行承擔(dān)，礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)經(jīng)政府驗(yàn)收合格，達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)后，統(tǒng)一核算補(bǔ)償。如礦業(yè)權(quán)人并未自行進(jìn)行修復(fù)工作的，由政府修復(fù)，所產(chǎn)生的修復(fù)費(fèi)用在應(yīng)付礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償款中直接扣除。

目前我們所選取的內(nèi)蒙地區(qū)四地的補(bǔ)償辦法中，對(duì)礦山修復(fù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)均沒(méi)有明確的規(guī)定，實(shí)操中各地政府要求達(dá)到的修復(fù)程度亦可能不一致。

（六）政府補(bǔ)償主體未按照《補(bǔ)償協(xié)議》及時(shí)支付補(bǔ)償款的，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)提起行政訴訟

礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)貼款由各地政府財(cái)政自行負(fù)擔(dān)，司法實(shí)踐中出現(xiàn)政府以上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼尚未到位為由，拒不及時(shí)支付礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償款。我們認(rèn)為，補(bǔ)償款的支付不應(yīng)當(dāng)附條件，上級(jí)財(cái)政資金支持存在極大的不確定性，補(bǔ)償義務(wù)主體以此作為理由不予支付補(bǔ)償款的，違反法律規(guī)定。為此，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)以補(bǔ)償義務(wù)主體為被告，提起行政訴訟。

三、有條件進(jìn)行異地置換

鼓勵(lì)有條件的旗縣區(qū)采取礦業(yè)權(quán)異地設(shè)置等方式，是推動(dòng)礦業(yè)權(quán)退出的另一種方式。內(nèi)蒙自治區(qū)各地對(duì)于異地置換的方式只是簡(jiǎn)單提及，并沒(méi)有對(duì)如何進(jìn)行異地置換進(jìn)行規(guī)定。國(guó)家層面的法規(guī)中并沒(méi)有提及異地置換，我們理解此形式屬于下級(jí)政府為緩解補(bǔ)償資金的財(cái)政壓力所采取的變通方式之一。

我們認(rèn)為，異地置換要實(shí)現(xiàn)的條件苛刻，面臨諸多需要明確的問(wèn)題。首先異地置換的礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)種類(lèi)是否需一致？面積是否需一致？異地置換情況下，是否是需要對(duì)礦業(yè)權(quán)人原礦區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，并以補(bǔ)償款折抵所置換礦區(qū)的礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款？異地置換情況下，資源儲(chǔ)量不一致時(shí)應(yīng)如何處理？

由于異地置換的操作標(biāo)準(zhǔn)不清，存在操作的灰色地帶空間較大，實(shí)踐中政府主動(dòng)采用此種方式的情況并不多見(jiàn)。

四、縮小礦區(qū)范圍

縮小礦區(qū)范圍是指礦業(yè)權(quán)人退還原礦業(yè)權(quán)許可證上所載明的坐標(biāo)拐點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)，與自然保護(hù)區(qū)坐標(biāo)拐點(diǎn)相重合的部分，向自然資源部門(mén)申請(qǐng)變更礦業(yè)權(quán)許可證，從而實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)從自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)退出的一種形式。

縮小礦區(qū)范圍的情況下，對(duì)于退還的部分面積，不予補(bǔ)償。需要注意的是，如果在退出部分區(qū)域后，勘查面積已不能滿(mǎn)足縮減要求的、剩余面積保有資源儲(chǔ)量不能夠滿(mǎn)足最低生產(chǎn)規(guī)模的，則無(wú)法適用此方式退出。

縮小礦區(qū)范圍一般適用于與自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)存在部分重合的礦產(chǎn)企業(yè)，實(shí)踐中，礦產(chǎn)企業(yè)可根據(jù)自身的實(shí)際情況，選擇適用此種方式，以保持企業(yè)的繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

結(jié)語(yǔ)

內(nèi)蒙古地區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出的相關(guān)規(guī)定，基本上代表了我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出政策的典型方式。對(duì)于合法經(jīng)營(yíng)的礦業(yè)權(quán)人而言，可合理選取適合企業(yè)本身的退出方式，以盡可能地保障自身利益的最大化。當(dāng)然，礦業(yè)權(quán)人利益能否獲得最終保障，仍取決于各地政府能否做到依法行政，對(duì)此，我們建議，礦業(yè)權(quán)人在必要時(shí)應(yīng)積極通過(guò)法律途徑，維護(hù)自身的合法權(quán)益。