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2021年9月8日，國家能源局綜合司公布《關于公布整縣（市、區）屋頂分布式光伏開發試點名單的通知》，全國有676個縣（市、區）被列入整縣（市、區）屋頂分布式光伏開發試點。消息發布后，各大券商均給出了自己對于光伏屋頂空間的測算數據，東吳證券研報指出，在假設全國均為試點的情況下，全國合計總空間超600GW；天風證券測算我國潛在裝機規模為245 GW，以5.5元/w價格計算，市場空間將達1.3萬億元；長江證券則按照15％市場滲透率，計算出總發電功率為7.1億KW，對應的市場規模達3.9萬億元，市場空間相當可觀[1]。

為幫助客戶最大限度地降低、避免屋頂分布式光伏電站投資開發和項目開展過程中的各類法律合規風險，我們梳理了電站開發建設的主要法律文件及開發建設流程，并以清單形式展現屋頂分布式光伏電站項目屋頂、項目開發建設的盡職調查及EMC合同審查要點，供大家研究交流。

屋頂分布式光伏電站是指安裝在屋頂的分布式光伏發電系統。分布式光伏電站是相對于集中式光伏電站而言的分類，國家能源局《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕433號）將分布式光伏發電定義為“在用戶所在場地或附近建設運行，以用戶側自發自用為主、多余電量上網且在配電網系統平衡調節為特征的光伏發電設施”。屋頂分布式電站屬于分布式電站按建設位置分類的一種，目前并無更詳細的法律上的定義與分類。

（屋頂分布式光伏電站）

根據國家發改委《關于完善陸上風電光伏發電上網標桿電價政策的通知》（發改價格〔2015〕3044號，以下簡稱“3044號文”），屋頂分布式光伏電站可以選擇“自發自用、余電上網”或“全額上網”中任一并網模式。“自發自用、余電上網”模式，是指所發電量以用戶側自發自用為主，產生的多余電量接入電網系統消納的并網模式；“全額上網”模式，即指光伏電站的發電量由電網企業按照當地光伏電站上網標桿電價收購后全部并入國家電網的并網模式。

并網模式一般由項目方自行選定，且并非一經選定就不得更換。根據3044號文規定，已采用“自發自用、余電上網”模式的屋頂分布式光伏電站項目，在用電負荷顯著減少（或消失）或供用電關系無法履行的情況下，允許向當地能源主管部門申請變更為“全額上網”模式，并不得再變更回“自發自用、余電上網”模式。另根據國家能源局官網于2021年7月9日針對“分布式光伏發電項目是否可由全額上網轉為自發自用，余電上網模式？”問題的答復，國家鼓勵并支持屋頂分布式光伏發電項目采用“自發自用、余電上網”模式接入電網，支持由“全額上網”轉為“自發自用、余電上網”的模式[2]。

需注意的是，實踐中各地政策存在差異，部分地區可能存在例如投資方投資第三方園區內企業建設屋頂光伏并約定采用“自發自用、余電上網”模式，被電網企業要求必須“全額上網”的情形[3]。因此，在進行并網模式選擇前應進一步與當地能源主管部門及電網企業確認。

屋頂分布式光伏電站的并網模式直接決定項目的開發模式。對于“全額上網”的電站項目，因電站所發電量全部并入國家電網，因此，投資方與屋頂業主間是單純的租賃關系，雙方簽署《屋頂租賃及使用合同》，約定屋頂租期、租金、屋頂使用及維修等，投資方自行完成電站建設，所發電量全部并入國家電網。而對于“自發自用、余電上網”模式的項目，電站投資者通常與屋頂業主簽署《合同能源管理協議暨屋頂租賃與使用協議》（以下簡稱“EMC合同”）。EMC合同具有合同能源管理與屋頂租賃的雙重屬性，業主不僅僅是屋頂出租方，也是光伏電站的用電企業（業主將屋頂出租給第三方的除外）。EMC合同中往往在對屋頂租賃有關的期限、租金等進行約定的同時，還會對業主用電的電價（如給予業主一定的電價優惠用以抵充屋頂租金）、項目的開發建設等進行約定。

屋頂分布式光伏電站開發建設的各項規定散見于上述相關主要法律文件中，為便于查看，我們按照建設規模、項目備案、上網模式、電網接入、項目建設及電價補貼幾個類別，摘要了各規定的主要內容。

通常而言，光伏電站的開發建設主要包括開發前準備、投資備案、施工建設及并網投產四個階段。屋頂分布式光伏電站的開發建設流程相對簡單，但整體也需要經過這四個階段。

光伏電站項目開發前準備通常包括選址規劃、資源測評、建設條件論證、電力送出條件和消納市場調研等工作。與其他的光伏電站項目相比，屋頂分布式光伏電站因建設在屋頂，用地選址的側重點不在于用地合規，而是在租賃屋頂的合規性層面，租賃屋頂在光伏電站周期內的穩定性是投資者最需要關注的風險。有關屋頂租賃的合規性審查，將在本文第四部分以清單形式列明。

光伏電站項目自2013年8月29日國家能源局發布《光伏電站項目管理暫行辦法》起正式進入備案管理階段。2013年11月18日，國家能源局發布《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》，進一步明確分布式光伏項目屬于備案管理項目，并針對分布式光伏項目規定簡化項目備案程序，免除發電業務許可、規劃選址、土地預審、水土保持、環境影響評價、節能評估及社會風險評估等支持性文件。對個人利用自有住宅及在住宅區域內建設的分布式光伏發電項目，由當地電網企業直接登記并集中向當地能源主管部門備案，其他分布式光伏項目則由項目方在開工建設前，通過在線平臺向當地主管能源部門備案并取得備案文件。目前，大部分省份已將備案權限下放至市或縣一級，但具體備案級別仍應當關注項目所在地對光伏項目管理權限的具體規定。

需要注意的是，《光伏電站項目管理暫行辦法》及其他相關法律明確禁止買賣項目備案文件，并且規定在項目投產之前，未經備案機關同意，不得擅自將項目轉讓給其他投資主體。

電力、新能源基礎設施項目屬于《必須招標的工程項目規定》《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》規定的必須招標項目，因此，光伏電站項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，應當注意額度是否達到必須招標的標準，對于符合標準的，應當進行招標。

根據《企業投資項目事中事后監管辦法》，光伏電站建設應當在備案后2年內開工建設，開工建設、建設進度、竣工等建設基本信息應當通過在線平臺如實、及時報送，項目建設應當按照備案的建設地點、建設規模、建設內容進行，否則可能面臨備案機關的處罰。

與一般的建設項目相比，光伏電站的項目的驗收多了一步并網驗收。電站建設完成后，需由項目方向電網企業提交并網調試和驗收申請，完成并網調試和竣工驗收后，項目單位與電網企業簽訂并網調度協議和購售電合同。

實務中，無論是屋頂分布式光伏電站的開發建設，還是收購已建成的屋頂分布式光伏電站，投資者最需要關注的風險都主要集中在項目安全運行、分布式電力交易、屋頂產權穩定性以及能源合同管理協議四個方面。因此，在對目標項目進行法律盡職調查時，我們需要重點圍繞這四個方面進行。本文試以清單的形式，重點介紹屋頂盡職調查、項目開發建設盡職調查以及EMC合同審查要點。

租賃屋頂在光伏電站生命周期內的穩定性是屋頂分布式光伏電站建設運營的最基本訴求。結合實踐中屋頂租賃的常發糾紛，投資方在對屋頂進行盡職調查時，應重點關注如下要點：

屋頂分布式光伏電站項目開發建設的盡職調查，需要關注項目備案情況、電網接入意見的取得，對已建成電站而言，還需要關注建設內容與備案情況的一致性等。

采用“自發自用、余電上網”模式的屋頂分布式光伏項目，通常由項目方與屋頂業主簽署EMC合同。所謂EMC合同，其本質是以減少的能源費用來支付節能項目成本的一種市場化運作的節能機制。具體到屋頂分布式光伏項目，光伏電站所發電量由屋頂方優先使用，項目方給屋頂方電價折扣，屋頂方電費則可用來折抵項目方的屋頂租賃費，可謂一舉兩得。因此，EMC合同兼具屋頂租賃、項目施工以及能源分享多重性質。而也正是如此，導致EMC合同內容較多，在簽署時不僅要審查租賃、電價厘定、項目建設等條款的合理性，還需審查各條款間是否存在矛盾等。

推進屋頂分布式光伏的開發建設，是落實我國“碳達峰、碳中和”的重要舉措，有利于促進能源轉型、削減電力尖峰負荷、保障電力供應、促進綠色電力消費。雖然整縣推進模式下，項目投資方能夠獲得政府方的多方支持，但由于分布式光伏電站開發、備案、接入設計、融資、建設、運營全流程中，會涉及到多方利益主體，項目建設中種種潛在的風險不可忽視。建議投資方在推進屋頂光伏電站建設或收并購項目時，盡量委托專業律師對項目進行全面的法律盡職調查、審核項目中各項法律合同，降低法律風險。