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在“三道紅線”、“去杠桿”等政策影響下，曾風光無限的房地產行業在近年來難以維持其高資金周轉率，頻頻爆雷，其中不乏恒大、泰禾等行業龍頭。商品房預售制度曾為房地產行業提供了巨額資金，據國家統計局數據顯示，2020年房地產行業34.5%的資金來自預售資金。因此，對預售資金用途進行監管，是購房人權利得以實現、房地產市場得以穩定的重要舉措。

1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》借鑒香港的房地產開發模式,在我國大陸地區正式確立商品房預售制度，房地產開發企業將正在建設中的房屋預先出售給承購人，承購人預先支付定金或房款。

預售制度使得開發商預售前投入一定量的自有資金后，就可以使用收取的預售資金進行項目開發建設，這一制度使房企獲得了大量資金，也造就了我國房地產行業的蓬勃發展。即使在近年來房地產行業“去杠桿”的大背景下，預收款占房企融資的比重仍然居高不下。根據國家統計局數據，2020年房地產企業資金來源中“定金及預收款”占比達34.5%。

這意味著如果開發商將預售資金挪作他用，項目將出現巨額資金缺口，極有可能導致購房人交付了資金卻不能取得期待的房產權利。事實上，挪用預售資金已經成為房地產行業的普遍現象，幾乎每一城市都存在因開發商挪用預售資金而導致項目停工的“爛尾樓”，部分項目甚至已停工十余年之久。為保護購房人利益、防范金融風險、穩定房地產市場，商品房預售資金監管制度的需求越來越高，以限制房企對預售資金的支配，保障預售資金用于項目建設。

1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》僅原則性的規定“商品房預售所得款項，必須用于有關的工程建設”，并未規定具體的監管主體和措施；同年頒布的《城市商品房預售管理辦法》最初也未作規定，后于2001年修訂中增加了授權性規定，又于2004年調整表述：“商品房預售款監管的具體辦法，由房地產管理部門制定”。

依照上述規定，各地區在近20年內根據當地經濟發展水平和房地產行業發展狀況，圍繞預售資金監管主體、監管范圍、監管額度、提取節點等方面制定了諸多監管政策并不斷加以完善。

因各地區經濟發展水平、房地產市場成熟度均不一致，導致各地預售資金監管制度也出現了明顯的差異。通過分析各地區現行制度，發現主要在以下四個方面存在差異：

監管模式是指以政府、銀行、企業、第三方監理、擔保公司中一方或多方為監管主體，對預售資金進行監管。目前主要有四種監管模式：

監管范圍是指購房人向房企支付款項的款項中，有哪些類別應當被納入監管。這方面的規定分為兩類：

監管額度是指在每一具體項目中應納入監管的資金總量。多數城市對商品房預售資金均實施全額、全程監管，測算從預售到交付期間的工程支出，將該金額作為預售資金的重點監管額度。對于重點監管額度，嚴格按照監管節點的要求提取。對于非重點監管額度，允許提取，但是要求優先用于工程建設。監管額度的確定有以下幾種方式：

除此之外，包括北京、天津、佛山、無錫在內的多個城市均允許房企在滿足一定條件后，以提供保函的方式抵扣相應的監管額度。

提取節點是指房企提取或使用資金條件成熟的時間點。各地基本都按工程建設進度，將項目從取得商品房預售許可證到完成房屋所有權初始登記的全過程劃分為幾個節點。如西安設置結構驗收、竣工驗收、竣工驗收備案、完成不動產首次登記等四個環節；無錫設置地上50%形象進度、主體結構封頂、形象進度完成外立面施工、竣工驗收等四個環節；北京則規定為地下結構完成、主體結構完成、竣工驗收備案、初始登記完成等四個環節。

綜合來看，伴隨著近幾年對房地產行業的強監管，大部分城市逐步確立以政府為監管主體的制度，多采用列舉式規定，將購房人向房企支付的各類款項均納入監管；幾乎所有城市都對重點監管額度和非重點監管額度做了區分，以兼顧預售資金的流動性和保障性。監管額度和提取節點及其比例的確定則因地制宜，多種模式并存。

商品房預售資金在形式上為開發商所有，但在用途上受到嚴格的限制和監管。人民法院能否保全或執行開發商收取的商品房預售資金，住建部2016年曾就“人民法院能否凍結、扣劃商品房預售資金”這一問題向最高法發函，指出：“納入監管賬戶的預售資金不是開發企業資產，因此不應用于清償開發企業的債務。”最高法復函：“……商品房預售資金的查封、扣押和凍結，涉及到監管方式、監管效果，法院審判權、執行權行使，當事人訴權保護等諸多方面，需進一步加強調研，甄別不同情況后妥善處理”，因此，復函并未正面回應此問題。實踐中，各地裁判尺度也并不統一。

從上述案例中，可以看出各地方法院在人民法院能否凍結、扣劃商品房預售資金這一問題上與最高法院存在觀點沖突。雖然最高法以判例形式明確了這類案件的裁判原則，有一定的指引作用，但并未明確、系統的制定相應的裁判規則，導致各地法院裁判尺度不一，造成了司法資源的嚴重浪費。

2022年1月11日，最高人民法院、住房和城鄉建設部、中國人民銀行，聯合發布《關于規范人民法院保全執行措施確保商品房預售資金用于項目建設的通知》法[2022]12號（以下簡稱“《通知》”），對商品房預售資金的使用、保全和執行行為作出了明確規定。就文件具體內容而言，有以下五大亮點：

人民法院凍結預售資金監管賬戶的，應當及時通知當地住房和城鄉建設主管部門。

本條規定明確人民法院今后辦理相關案件時，除與銀行對接辦理凍結手續外，還應及時通知住建部門，保證住建部門能夠在第一時間獲悉案件執行情況，清查監管賬戶狀態。

人民法院對預售資金監管賬戶采取保全、執行措施時要強化善意文明執行理念，堅持比例原則，切實避免因人民法院保全、執行預售資金監管賬戶內的款項導致施工單位工程進度款無法撥付到位，商品房項目建設停止，影響項目竣工交付，損害廣大購房人合法權益。

本條規定人民法院應堅持比例原則，避免因采取執行措施而影響項目竣工交付，損害購房者權益。這一條款明確了法院采取執行措施的大前提，強調了保施工、保交付的重要性，是為應對當前地產行業融資困難、資金鏈緊張等現實問題而作出的原則性規定。

除當事人申請執行因建設該商品房項目而產生的工程建設進度款、材料款、設備款等債權案件之外，在商品房項目完成房屋所有權首次登記前，對于預售資金監管賬戶中監管額度內的款項，人民法院不得采取扣劃措施。

本條規定是12號文件的核心條款之一，具有三層含義：

但本條規定在“監管額度”的表述上存在瑕疵，例如西安市規定：“將預售資金全額納入監管，對用于支付工程建設等費用的預售資金實施重點監管”。這種情況下“監管額度”的確定就存在歧義。雖顯然以重點監管資金確定監管額度更為合理，但在制度表述上如能進一步明晰則更為恰當。

商品房預售資金監管賬戶被人民法院凍結后，房地產開發企業、商品房建設工程款債權人、材料款債權人、租賃設備款債權人等請求以預售資金監管賬戶資金支付工程建設進度款、材料款、設備款等項目建設所需資金，或者購房人因購房合同解除申請退還購房款，經項目所在地住房和城鄉建設主管部門審核同意的，商業銀行應當及時支付，并將付款情況及時向人民法院報告。

本條是人民法院凍結措施的例外情形，也是12號文件的核心條款之一，有兩層含義：

房地產開發企業提供商業銀行等金融機構出具的保函，請求釋放預售資金監管賬戶相應額度資金的，住房和城鄉建設主管部門可以予以準許。

本條款是對部分地區以保函抵扣監管額度這一創新做法的制度回應。提供保函的做法能夠實現兩個目的，一是釋放預售資金，增強資金流動性；二是為項目建設施工提供保障，是值得推廣的新方式。

通過本文的分析可以看出，商品房預售制度能夠促進房地產行業高速發展，但如果預售資金監管不當，將會造成極其惡劣的影響；將監管規則制定權限下放至各地區的做法豐富了各級政府的市場調控手段，使各地能夠精準應對房地產行業的潛在風險，并在監管方式上有著諸多創新；法[2022]12號文件賦予了住建部門更多的職權，限縮了人民法院的職權，對項目相關債權人和購房人的利益進行了傾斜性保護，回應了商品房預售資金監管制度“確保商品房預售資金用于有關項目建設，切實保護購房人與債權人合法權益”的制度設計初衷。