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自“碳達峰、碳中和”的雙碳目標提出以來，新能源項目遍地開花。國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》明確提出，大力發展新能源，全面推進風電、太陽能發電大規模開發和高質量發展，堅持集中式與分布式并舉，加快建設風電和光伏發電基地。

以風電、光伏項目為代表的新能源項目普遍占地范圍較大，且涉及土地類型復雜、用地目的多樣，在新能源項目的開發建設過程中應當注意此類風險的防控。本文將結合最高人民法院（2020）最高法行申7063號裁定，對新能源光伏項目中用地合規的法律風險防范進行簡要的分析和探討。

2012年5月至2013年3月，山東省濟寧市微山縣發展和改革局、環境保護局、水利局、規劃局、林業局、國土資源局等部門先后對中廣公司作出同意在留莊鎮建設光伏發電項目的審批意見。2013年1月9日，濟寧富美環境研究設計院編制《建設項目環境影響評價報告表》，認為該項目符合所在地縣級以上生態環保規劃和環境功能區的要求。2013年2月22日，濟寧市環境保護局作出環評批復，同意該項目建設。2013年8月2日，山東省國土資源廳通過中廣公司建設用地預審。

經濟寧市和山東省兩級發展和改革委員會、水利局等部門備案批復，中廣公司在留莊鎮境內批準區域投資建成30ＭＷ光伏發電項目，并于2015年1月1日開始并網發電。光伏項目全部位于山東南××湖××自然保護區實驗區內。2015年8月5日，微山縣環境保護局作出《關于濟寧中廣新能源有限公司30ＭＷ光伏發電項目驗收批復》，確認項目環保手續齊全，落實環評批復中的各項環保要求，項目竣工環境保護驗收合格。

2018年3月28日，中廣公司提起行政訴訟，請求撤銷6號決定。濟寧市中級人民法院認為，中廣公司光伏項目位于山東南××湖××自然保護區實驗區內，屬于禁止開發的區域。6號決定認定該項目屬于違法建設項目，事實清楚。微山縣政府、南四湖管理局在作出6號決定前，未告知中廣公司享有陳述、申辯的權利，未聽取其陳述、申辯，違反法定程序。鑒于中廣公司光伏項目屬于違法建設項目應予拆除，撤銷6號決定將會給國家利益、社會公共利益造成重大損失，應確認違法。依據《中華人民共和國行政訴訟法》相關規定，判決確認6號決定違法。

中廣公司不服，提出上訴。山東省高級人民法院判決認為，6號決定認定中廣公司光伏項目為違法建設項目，認定事實清楚。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定，微山縣政府既有責成權，當然也可以親自作出強制執行決定，以提高行政執法效率。根據《中華人民共和國自然保護區條例》第二十一條規定，南四湖管理局承擔保護區內的行政執法職責，亦具有作出6號決定的法定職權。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項之規定，在被訴行政行為違法，但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應當判決確認違法、不撤銷。一審判決確認該決定違法不撤銷，符合法律規定。故判決駁回上訴、維持原判。

中廣公司不服，向最高院申請再審。最高院經審查認為：中廣公司光伏項目設施全部位于南四湖省級自然保護區實驗區內，造成自然保護區污染環境、破壞資源和景觀，應當由微山縣政府自然保護區行政主管部門或者其授權的南四湖管理局依法作出責令限期拆除光伏項目設施、限期恢復原狀的行政決定。中廣公司在決定規定期限不自行拆除的，作出限期拆除決定的行政機關應當依法催告履行。經催告仍不履行，又不申請復議或提起行政訴訟的，起訴期限屆滿后，行政機關應當依法申請人民法院強制執行。但是，微山縣在處理中廣公司在自然保護區實驗區內的違規光伏項目設施時，是由留莊鎮環境保護辦公室、留莊鎮環境突出問題整改百日攻堅行動領導小組辦公室以及留莊鎮人民政府作出限期拆除光伏設施、恢復原狀的行政決定。作出決定的行政機關不是法律規定的“縣級以上人民政府有關自然保護區行政主管部門或者其授權的自然保護區管理機構”。中廣公司不履行限期拆除決定，應申請人民法院強制執行。微山縣政府和南四湖管理局作出6號決定強制執行，適用法律錯誤、超越法定職權；同時，作出6號決定未經催告履行程序，也沒有給予中廣公司陳述、申辯的機會，違反法定程序。6號決定應予以撤銷。鑒于中廣公司光伏項目位于自然保護區實驗區內，且相關設施已經全部拆除，撤銷6號決定將會嚴重損害國家利益、公共利益，一、二審判決確認違法并無不當。

中廣公司光伏項目建設，經過微山縣政府及其相關部門審批，存在政府信賴利益。違法強制拆除行為造成中廣公司合法利益損失的，應當予以行政賠償。本案相關行政賠償問題，正在通過另案解決。中廣公司主張，山東省政府于2019年11月4日發布的《關于調整山東南××湖××自然保護區范圍和功能區的批復》，將其光伏項目所在區域調整出自然保護區的實驗區，6號決定應予撤銷。但是，新證據之前涉案光伏項目設施已經被全部強制拆除，事后的規劃調整并不能影響6號決定的合法性。以此為由申請再審，理由不能成立。

最高院的裁判邏輯主要是：

通過以上法院的裁判思路可以看出，判斷光伏項目是否合法的標準在于是否違反相關法律法規關于項目用地的規定，而非僅僅依據項目所取得的政府各主管部門的審批文件。本案中一二審法院及再審法院的判斷標準均是《中華人民共和國自然保護區條例（2011年修訂）》關于自然保護區實驗區內不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施等規定確認涉案光伏項目違法。

本案中，中廣公司再審主張理由是山東省政府于2019年11月4日發布的《關于調整山東南××湖××自然保護區范圍和功能區的批復》，該批復文件將涉案光伏項目所在區域調整出自然保護區的實驗區，主張一、二審判決認定事實發生變更，6號決定缺乏事實基礎，應予撤銷。

下面本文將根據中廣公司的主張及法律規定，結合法院判決思路，具體分析本案中涉案光伏項目用地合法性的問題。

光伏項目作為基礎設施項目，應當遵守我國《土地管理法》規定的基本用地原則。根據《土地管理法》第4條之規定，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。根據原國土資源部《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》（國土資發〔2012〕2號）的規定，凡不符合法律規定和土地利用總體規劃的，不得通過建設項目用地預審。因此，若項目用地不符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃及其他專項規劃等事項，則需報經原批準單位批準后，相應調整土地利用規劃。

具體到本案中，涉案光伏項目系2013年取得項目所在地各政府的批文，2015年建設完成并網，但是由于涉案光伏項目全部位于自然保護區實驗區內，屬于敏感區域，其必須要遵守國家對該類敏感區域的特殊要求。對于自然保護區而言，根據《中華人民共和國自然保護區條例》，在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施；建設其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放標準。在自然保護區的實驗區內已經建成的設施，其污染物排放超過國家和地方規定的排放標準的，應當限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。在自然保護區的外圍保護地帶建設的項目，不得損害自然保護區內的環境質量；已造成損害的，應當限期治理。

尤其是2015年11月27日，國家林業局發布《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號）再次明確：“一、各類自然保護區、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區，為禁止建設區域。”本案中，中廣公司沒有對《土地管理法》及《中華人民共和國自然保護區條例》的相關規定予以足夠重視，在取得政府批文后未嚴格按照相關法律規定辦理項目用地規劃的調整，僅因信任政府部門的批復而導致項目最終被判定為違法直至拆除。

本案中，中廣公司建設的涉案光伏項目取得了項目所在地縣級發展和改革局、環境保護局、水利局、規劃局、林業局、國土資源局的審批，市環境保護局同意項目建設的環評批復，山東省國土資源廳的建設用地預審批復，濟寧市、山東省兩級發展和改革委員會、水利局等部門的備案批復。從政府的批復來看，關于本案項目用地中廣公司已經取得山東省國土資源廳的建設用地預審批復，但是并沒有辦理項目用地規劃手續的調整，導致涉案項目所占用的土地仍處于自然保護區內。從中廣公司在再審中舉證的山東省政府于2019年11月4日發布的將其光伏項目所在區域調整出自然保護區的實驗區批復看，直至涉案項目建設完成、驗收并網，項目用地的規劃自始沒有完成調整。

根據《中華人民共和國行政許可法》第八條之規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。”本案中，涉案項目已取得的各政府部門的批復在被撤銷前應具有法律效力，但是雖然如此，本案中一二審法院及再審均是直接依據《中華人民共和國自然保護區條例》關于禁止在自然保護區內建設項目的規定認定涉案項目違法，并未對政府各批文進行直接具體認定，僅認定中廣公司具有一定的信賴利益。由此可見，政府部門的批文并非判斷涉案項目用地合法的唯一判斷標準，涉案項目用地是否合法仍需要以現行法律法規的有關規定進行判斷。

結合本案可以看出，針對光伏等新能源項目，需要謹慎核實項目用地類型，不能僅以政府批文判斷項目用地是否合法。對于尚未開工建設的光伏項目，應在建設前審慎核實項目在各個部門及各個科室的用地類型，以及選址內的用地現狀，避免產生各部門認定不一致的情況；已開工建設但尚未并網投產的光伏項目雖然已經取得了相關主管部門的選址意見或審批意見，但由于該等審批權限多集中于縣/區級，而、省級新型土地政策層出不窮，建議項目公司向當地主管部門核實最新土地數據，同時在取得政府批文后仍應嚴格按照土地管理法等相關要求辦理項目用地規劃手續的調整，依法、依規辦理用地合規手續，避免出現后續項目用地合規性的風險。

第四條 國家實行土地用途管制制度。

國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

第三十二條在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施；建設其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放標準。在自然保護區的實驗區內已經建成的設施，其污染物排放超過國家和地方規定的排放標準的，應當限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。

在自然保護區的外圍保護地帶建設的項目，不得損害自然保護區內的環境質量；已造成損害的，應當限期治理。

限期治理決定由法律、法規規定的機關作出，被限期治理的企業事業單位必須按期完成治理任務。

第三十五條違反本條例規定，在自然保護區進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的單位和個人，除可以依照有關法律、行政法規規定給予處罰的以外，由縣級以上人民政府有關自然保護區行政主管部門或者其授權的自然保護區管理機構沒收違法所得，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區造成破壞的，可以處以300元以上1萬元以下的罰款。

第八條 公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。

行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。