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2013年7月國務院出臺支持光伏產業發展的政策以來，各類投資主體的積極性不斷提高。為維護光伏電站項目的運行秩序，國家能源局出臺了一系列文件進行規制，其中就包括對光伏電站項目的重要事項變更事宜進行了約束，但實踐中仍存在違反國家能源局規定而變更股權的行為，本文將結合江蘇高院（（2020）蘇民申733號）的案例進行分析和探討。

案涉合作協議及股權轉讓合同系雙方真實意思表示，當事人所提交證據不足以證明合作協議和股權轉讓合同存在合同無效情形，兩份合同合法有效。

(主體關系簡圖)

協鑫公司向一審法院（蘇州工業園區人民法院）起訴，請求判令富翔集團和富翔光伏繼續履行《合作協議》并辦理股權變更登記、支付違約金。一審法院認定《合作協議》和《股權轉讓合同》合法有效，判決富翔集團支付違約金，富翔光伏將100%股權變更登記至協鑫公司名下。

富翔集團和富翔光伏不服一審判決提起上訴，二審法院（蘇州中院）認為合同對于股權變更、項目建設等各方權利義務約定明確，雙方應按約履行，駁回富翔集團和富翔光伏的上訴。

富翔集團向江蘇高院申請再審，稱《合作協議》和《股權轉讓合同》實質為倒賣項目行政許可批文，應為無效。江蘇高院認為案涉《合作協議》和《股權轉讓合同》系雙方真實意思表示，合法有效，裁定駁回再審申請。

富翔集團被駁回再審申請的原因為：江蘇高院認為案涉《合作協議》和《股權轉讓合同》不存在法律所規定的合同無效情形，而富翔集團主張上述兩份合同無效，江蘇高院不予支持。

江蘇高院的裁判思路大致如下：

本案從一審，二審到再審的過程中富翔集團提出了“違反《光伏電站項目管理暫行辦法》”、“違反《中華人民共和國行政許可法》第九條”、“以合法形式掩蓋非法目的”、“損害了國家和社會公共利益”等無效理由。江蘇高院在判決主文中只對富翔集團提出的無效理由進行了簡要回應，但并未進行具體的說理分析。

鑒于《中華人民共和國合同法》（以下簡稱“《合同法》”）已失效，此處以現行有效的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）為依據。《民法典》背景下合同無效事由有：（1）以虛假的意思表示實施；（2）違反法律、行政法規的效力性強制性規定；（3）違反公序良俗；（4）惡意串通，損害他人合法權益。下文將跟隨江蘇高院的裁判思路，逐項分析本案中《股權轉讓合同》是否存在無效事由。

在本案以及筆者調研的同類案件中，當事人對于簽署案涉合同的意思表示的真實性并無爭議，本案以及類案主要爭議點也并不在于案涉合同意思表示的真實性與否，因此就本項事由僅進行簡要分析，不做贅述。

根據最高院編制的《中華人民共和國民法典總則編理解與適用》（以下簡稱“《理解與適用》”）中的釋義，所謂虛假意思表示，是指行為人與相對人都知道自己所表示的意思并非真意，通謀作出與真意不一致的意思表示。通俗來講，就是雙方在訂立合同之初都明知各方均不會按照合同約定履行，如陰陽合同中的“陽合同”。

具體到本案中，當事人并未提交任何證據或提出任何訴求主張案涉合同屬于虛假的意思表示，江蘇高院認為，由于雙方主體在就光伏電站項目簽訂股權轉讓合同時，對具體的轉讓事宜及各方權利義務進行了明確約定，該約定內容是雙方真實的意圖和想法，不構成虛假的意思表示，從而肯定了案涉股權轉讓合同的效力。

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“《行政許可法》”）第九條規定，依法取得的行政許可，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓。因此就需要分析光伏電站項目公司的股權轉讓是否屬于“轉讓行政許可”。

江蘇高院在判決主文中表示當事人提供的證據不足以證明“股權轉讓合同存在違反《中華人民共和國行政許可法》第九條等法律、行政法規強制性規定的情形”。可見江蘇高院認為現行制度背景下股權轉讓不構成行政許可的轉讓。此外，由于我國光伏電站項目實行備案管理，行政機關審查的痕跡較少，與行政許可存在差別，因此“如果是具有行政許可性質的批文轉讓，是偷換投資主體，是違反法律規定，現雙方的合同只是轉讓股權，其工程備案不具有行政審批的性質，雙方的轉讓是一般合同轉讓，不違反法律法規。[1]”

值得注意的是，雖然光伏電站項目因采取備案管理而區別于行政許可，但是該項目具有不同于一般備案管理的特殊性，由于項目備案的規模受本地區規模指標的影響，每年新增裝機有上限，在有數量限制的前提下，行政機關難免會通過審批或類似方式來決定備案與否，因此光伏電站項目仍然具有一定的行政許可色彩。即便在持前文觀點的前提下，也不排除會有法院考慮到光伏電站項目備案行為的特殊性，參照適用《行政許可法》第九條，認定股權轉讓合同因違反法律的強制性規定而無效的可能性。

國家能源局發布的《光伏電站項目管理暫行辦法》第三十三條規定：“項目單位不得自行變更光伏電站項目備案文件的重要事項，包括項目投資主體、項目場址、建設規模等主要邊界條件。”此外，國家能源局還發布了一系列文件對光伏電站項目主要事項的變更以及倒賣轉讓備案批文等行為進行了限制。

盡管股權轉讓合同所引起的實際效果是投資主體的變更，但是通過類案檢索發現，法院通常不會因股權轉讓合同違反上述一系列文件而認定合同無效，主要有兩方面原因。一是上述文件的制定主體為國家能源局，性質上屬于部門規章或規范性文件，不是法律或者行政法規，文件效力層級不夠高，因此對上述文件的違反不構成“違反法律或行政法規”。二是上述文件中的相關規定多被法院認定為管理性強制性規定，而《民法典》中所稱“強制性規定”是指效力性強制性規定。因此違反上述文件可能導致行政處理，但不直接影響合同效力。

《民法典》中的“公序良俗”系由《合同法》中的“社會公共利益”演變而來，公序良俗是指公共秩序和善良風俗，其判斷標準在于對交易公正的追求和對當事人利害關系的調整上。

江蘇高院在判決中認為股權轉讓合同并不存在損害社會公共利益的情形，南昌中院表示，即使相關協議因違反國家能源局關于項目重要事項變更的規定，“應由國家能源管理部門進行行政處理，并不能據此直接推斷該行為違反了市場開發秩序進而違反公共利益[2]”。

就筆者已經調研到的其他相關案例中，并沒有法院將光伏電站項目公司的股權轉讓定性為“違背公序良俗”，并且本項事由的舉證難度較大，因此審判實踐中將違背公序良俗作為股權轉讓合同無效的原因的可能性較小。但是由于光伏電站項目重要事項的變更畢竟涉及新建電源項目投資開發秩序，因此不排除會有法院以股權轉讓行為擾亂項目開發市場秩序等為由，認定該行為違背公序良俗從而無效的可能性。

本項規定主要是指行為人與相對人互相勾結，為謀取私利而實施的損害他人合法權益的民事行為，“他人”包括國家、特定集體或特定第三人。

盡管本案以及后文的類案判決傾向于認為光伏電站項目中股權轉讓合同有效，但是由于目前并沒有法律法規對光伏電站項目中的股權轉讓行為效力進行明確的規定，因此法院在效力認定方面具有相當程度的自由裁量權，且本文是以江蘇高院的裁判觀點為藍本，實踐中個案情況千差萬別，并不排除會有法院基于上述任何一項無效事由否定項目中股權轉讓合同的效力。

即便法院肯定了光伏電站項目中股權轉讓合同的效力，當事人仍然可能會面臨能源部門或有權主體的行政處理（例如在一定期限內不能作為投資主體開發光伏電站項目等）。

第一百四十六條??行為人與相對人以虛假的意思表示實施的民事法律行為無效。

第一百五十三條??違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效。但是，該強制性規定不導致該民事法律行為無效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無效。

第一百五十四條??行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權益的民事法律行為無效。

第五十二條 有下列情形之一的，合同無效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；

（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；

（三）以合法形式掩蓋非法目的；

（四）損害社會公共利益；

（五）違反法律、行政法規的強制性規定。

第九條 依法取得的行政許可，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓。

第十四條 省級能源主管部門依據國務院投資項目管理規定對光伏電站項目實行備案管理。備案項目應符合國家太陽能發電發展規劃和國務院能源主管部門下達的本地區年度指導性規模指標和年度實施方案，已落實接入電網條件。 

第三十三條 項目單位不得自行變更光伏電站項目備案文件的重要事項，包括項目投資主體、項目場址、建設規模等主要邊界條件。 

第十條 省級及以下能源主管部門依據國務院投資項目管理規定和國務院能源主管部門下達的本地區分布式光伏發電的年度指導規模指標，對分布式光伏發電項目實行備案管理。具體備案辦法由省級人民政府制定。 

第十三條 各級管理部門和項目單位不得自行變更項目備案文件的主要事項，包括投資主體、建設地點、項目規模、運營模式等。確需變更時，由備案部門按程序辦理。 

三、健全光伏電站項目備案管理。各省（自治區、直轄市）能源主管部門應進一步完善光伏電站項目備案管理辦法，下放到省級以下地方政府能源主管部門進行備案管理的，應提出規范的備案管理要求。

四、制止光伏電站投資開發中的投機行為。申請光伏電站項目備案的企業應以自己為主（作為控股方）投資開發為目的，能夠按照規劃和年度計劃及時開展項目建設。對于不以自己為主投資開發為目的、而是以倒賣項目備案文件或非法轉讓牟取不當利益為目的的企業，各級能源主管部門應規定其在一定期限內不能作為投資主體開發光伏電站項目。在光伏電站前期工作中企業間正常的技術服務和商業合作應依法合規進行。出于正當理由進行項目合作開發和轉讓項目資產，不能將政府備案文件及相關權益有償轉讓。已辦理備案手續的項目的投資主體在項目投產之前，未經備案機關同意，不得擅自將項目轉讓給其他投資主體。項目實施中，投資主體發生重大變化以及建設地點、建設內容等發生改變，應向項目備案機關提出申請，重新辦理備案手續。

六、……要加強光伏電站項目備案管理，對更換投資主體后重新備案和變更備案的項目，要嚴格審核把關，確認不存在將備案文件有償轉讓的問題。對于通過轉讓項目備案文件及相關權益牟取非法利益的企業，按照“誰備案、誰負責、誰處理”的原則，各省（自治區、直轄市）能源主管部門依法依規嚴肅處理。

六、……禁止買賣項目備案文件及相關權益，已辦理備案手續的光伏電站項目，如果投資主體發生重大變化，應當重新備案。 

國家能源局決定在全國范圍內開展新建電源項目投資開發秩序專項監管。

二、主要內容 

此次專項監管的重點是2013年7月至2014年9月，各省光伏發電、風力發電、生物質發電以及火電項目（以下簡稱電源項目）備案、核準和投資開發情況。重點包括以下內容： 

（一）所在省電源項目備案（核準）情況。 

（二）電源項目投產前各項工作進展情況，含項目申請、備案（核準）、開工、建設等各階段的實際情況。 

（三）電源項目投產前的股權變動等情況。 

（四）電源項目建成投產情況等。